Grunty warszawskie - odszkodowania w orzecznictwie TK

TK przypomina, że w wyroku z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 stwierdził niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do przypadków, gdy przedmiotem wywłaszczenia są domy inne niż jednorodzinne oraz działki inne niż przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. W wyroku tym TK uznał, że zakres obowiązku odszkodowawczego przewidziany w art. 215 ust. 2 u.g.n. jest zbyt wąski, przez co przepis narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednocześnie, w uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że wyrok "nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" i nie pozwala na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Podkreślając, że "wyrok dotyczy materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym", TK wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który - usuwając niekonstytucyjne pominięcie legislacyjne - musi wyważyć wartości konstytucyjne: z jednej strony respektowanie prawa do odszkodowania, z drugiej zaś zachowanie równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku o sygn. SK 41/09).

Powołany wyrok, zgodnie z sentencją odpowiadającą zakresowi zaskarżenia, ma zastosowanie do "nieruchomości [...], innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r." oraz do "działek, które [...] mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nimi po 5 kwietnia 1958 r.". Istotą wyroku jest stwierdzenie, że ustawodawca ma konstytucyjny obowiązek uregulowania odszkodowań dla wskazanej grupy podmiotów, pozbawionych własności budynków lub faktycznego władania gruntem po wskazanej dacie, która jest datą wejścia w życie ustawy z 1958 r. Nie ulega wątpliwości, że w grupie uprawnionych do odszkodowania znalazłyby się także osoby, w stosunku do których decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego zapadnie na podstawie ocenianego obecnie przepisu, tj. art. 214a u.g.n. Taka decyzja zapadnie - co oczywiste - po 5 kwietnia 1958 r., a jeśli jej przedmiotem jest grunt, na którym znajduje się budynek stanowiący własność byłego właściciela gruntu, decyzja ta będzie oznaczać przejście własności budynku na własność państwa czy gminy.

TK stwierdza, że gdyby ustawodawca wykonał obowiązek wynikający z wyroku o sygn. SK 41/09 i uzupełnił normę wynikającą z art. 215 ust. 2 u.g.n. o treść wymaganą przez Konstytucję, osobom objętym hipotezą art. 214a u.g.n., które w wyniku zastosowania tego przepisu utracą władanie gruntem lub własność budynku, przysługiwałoby odszkodowanie. Brak podstawy prawnej tych roszczeń jest skutkiem niewykonania przez ustawodawcę wyroku TK z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09, nie zaś skutkiem nowo wprowadzanej i zakwestionowanej przez Wnioskodawcę regulacji. TK nie dysponuje innymi (bardziej skutecznymi) instrumentami prawnymi, poza stwierdzeniem niekonstytucyjności pominięcia legislacyjnego, za pomocą których mógłby wpłynąć na aktywność ustawodawcy. TK wyczerpał zatem przysługujące mu w ramach kompetencji możliwości doprowadzenia unormowania do stanu zgodności z Konstytucją.

W kolejnym orzeczeniu dotyczącym odszkodowań za grunty warszawskie, postanowieniu z 28 października 2015 r. o sygn. P 6/13, TK odpowiadał na pytanie prawne sądu o konstytucyjność pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowań za nieruchomości przejęte przez państwo przed 5 kwietnia 1958 r. Chociaż w sprawie tej, inaczej niż w sprawie o sygn. SK 41/09, TK uznał istnienie zaniechania prawodawcy, co zdecydowało o umorzeniu postępowania, w uzasadnieniu postanowienia podkreślił potrzebę aktywności ustawodawcy.

TK krytycznie ocenił zaniechanie w zakresie unormowania tzw. reprywatyzacji, w szczególności brak przepisów regulujących zasady rekompensaty uszczerbków majątkowych, będących następstwem powojennych aktów nacjonalizacji (komunalizacji). Jednocześnie stwierdził, że z Konstytucji nie wynika obowiązek naprawienia tych szkód według współcześnie obowiązującej zasady określania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a zatem - według zasady pełnego odszkodowania (art. 128-135 u.g.n.). TK w uzasadnieniu wskazał wręcz, że mechaniczne rozszerzenie hipotezy art. 215 ust. 2 u.g.n. na wszystkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości warszawskich prowadziłoby do pogłębienia nierówności i wtórnej niekonstytucyjności, bo "powszechna rekompensata przez III Rzeczpospolitą szkód majątkowych i niemajątkowych (krzywd) doznanych w okresie komunistycznym jest nierealna". W tej sytuacji przyznanie pełnej rekompensaty byłym właścicielom nieruchomości warszawskich oznaczałoby ich uprzywilejowanie, gdyż ograniczałoby możliwość zadośćuczynienia innym podmiotom. Rekompensaty te, jak zauważył TK, realizowane są na koszt całego społeczeństwa i w konsekwencji ograniczają możliwości zaspokajania zbiorowych potrzeb ogółu obywateli. TK podkreślił też, że wymaganie pełnego, odpowiadającego wartości rynkowej, odszkodowania nie wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o "słusznym odszkodowaniu" (cz. II pkt 4.3.6. oraz 5.3 uzasadnienia postanowienia o sygn. P 6/13).

Jak wynika z przywołanych orzeczeń, TK konsekwentnie zajmuje stanowisko, że do rozwiązania problemu odszkodowań za grunty warszawskie niezbędna jest aktywność ustawodawcy, zmierzająca do opracowania kompleksowej regulacji tej kwestii. Konstytucyjny obowiązek uchwalenia spójnego aktu prawnego wynika w szczególności z sentencji wyroku o sygn. SK 41/09, w którym TK uznał, że pominięcie prawodawcze w art. 215 ust. 2 u.g.n. narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie znaczy to jednak, że uzasadniony jest - akcentowany zwłaszcza przez Prokuratora Generalnego - zarzut braku specjalnego unormowania dotyczącego odszkodowań za odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214a u.g.n. TK wyraża przekonanie, że wykonanie wyroku zapadłego w sprawie o sygn. SK 41/09 powinno przynieść rozwiązanie problemu przez stworzenie podstawy prawnej roszczeń wszystkich byłych właścicieli, którym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego, także na podstawie przepisu ocenianego w niniejszej sprawie.

TK, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podkreśla, że wraz z wejściem w życie przepisów ocenianych w rozpatrywanej sprawie, klasa podmiotów, które - w założeniu dekretu warszawskiego - powinny uzyskać odszkodowanie, zostanie poszerzona. Tym bardziej zatem ujawnia się konieczność interwencji ustawodawcy, zmierzającej do spójnego unormowania kwestii rekompensaty za grunty warszawskie.

Regulacja odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte przez państwo czy gminę, do której uchwalenia ustawodawca został zobowiązany wyrokiem o sygn. SK 41/09, nie będzie się odnosić do tej grupy byłych właścicieli (ich następców prawnych), którzy uzyskali świadczenia na podstawie układów indemnizacyjnych. Zarówno w świetle aktualnie obowiązujących przepisów (tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, art. 214 i art. 215 u.g.n.), jak i przyszłych unormowań, roszczenia tych osób należy uznać za zaspokojone.

Wyrok TK z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, OTK-A 2016/66, M.P.2016/794

Standard: 3689