Grunty warszawskie - ewolucja roszczenia restytucyjnego

Z treści art. 7 dekretu warszawskiego wynika, że w razie złożenia przez osobę uprawnioną, we wskazanym terminie, stosownego wniosku restytucyjnego, jedynym kryterium decydującym o przyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa rzeczowego do gruntu było to, czy "korzystanie z gruntu (...) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania", a w wypadku gdy wnioskodawcą była osoba prawna - czy korzystanie z gruntu zgodne z planem "nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej". TK na razie pomija wynikający wprost z treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego warunek, by wnioskodawca "był w posiadaniu gruntu", które to wymaganie - zwykle pomijane w prezentacji roszczeń dekretowych - ogranicza krąg osób uprawnionych (por. cz. III, pkt 3.4. uzasadnienia).

Postanowienia zawarte w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zostały zmodyfikowane na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.), która dokonała istotnych zmian w zakresie uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich, znacząco poszerzając katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego (wówczas własności czasowej). W art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. (pierwotnie numerowanym jako art. 51) ustawodawca przewidział, że odmowa ustanowienia własności czasowej może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ale także wynikającymi z art. 3 ustawy, tj. gdy nieruchomość jest "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych" (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Ponadto w przypadku terenów na obszarze miast i osiedli - również gdy nieruchomość jest niezbędna na cele budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Nowelizacja ustawy z 1958 r. dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 32) rozszerzyła katalog tych przesłanek o przeznaczenie gruntu dla organizacji spółdzielczej i organizacji kółek rolniczych, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

W art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r. rozciągnięto stosowanie ust. 1 także do wypadków, gdy odmowa ustanowienia własności czasowej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego nastąpiła przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. W praktyce oznaczało to legalizację decyzji odmawiających ustanowienia własności czasowej wydanych przed wejściem w życie ustawy z 1958 r, jeżeli oceniane ex post byłyby zgodne z podstawami wywłaszczenia określonymi w art. 3 tej ustawy.

Uchwałą nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18; dalej: uchwała nr 11) prawodawca - z jednej strony - ułatwił odzyskiwanie gruntów, gdyż dopuścił składanie wniosków, z drugiej zaś - ograniczył możliwość ustanawiania użytkowania wieczystego.

Zgodnie z § 1 uchwały nr 11 dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, pomimo że nie złożyli w terminie przewidzianym w dekrecie warszawskim wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy lub własności czasowej, mogły być oddane w użytkowanie wieczyste wskazane w tym przepisie grunty, tj. tereny, które w dniu wejścia w życie dekretu stanowiły:

1) jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego,

2) jedną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym,

3) jedną działkę zabudowaną małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228),

4) jedną działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym na warsztat rzemieślniczy,

5) gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze.

Jednocześnie jednak uchwała nr 11 wprowadzała dla wnioskodawców szereg ograniczeń możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie mogły być oddane w użytkowanie wieczyste nieruchomości:

- dla których plan zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalone założenia tego planu przewidywały inne przeznaczenie terenu;

- zbyte uprzednio przez państwo na rzecz innych osób;

- potrzebne na cele użyteczności publicznej;

- potrzebne na cele obrony państwa;

- potrzebne do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych albo na inne potrzeby publiczne.

Trzy ostatnie przesłanki dotyczyły także położonych na nieruchomości budynków i urządzeń. Co więcej, oddanie terenów budowlanych w wieczyste użytkowanie następowało w granicach powierzchni przewidzianej w normatywach urbanistycznych pod budowę domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych. Oznaczało to, że poprzedni właściciele mogli w ten sposób uzyskać prawo jedynie do jednej działki, niezależnie od liczby nieruchomości, które utracili na skutek wejścia w życie dekretu warszawskiego.

Uchwała nr 11 wprowadzała również szczególne ograniczenia podmiotowe, przyznając uprawnienia do złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyłącznie poprzedniemu właścicielowi, a spośród jego następców prawnych jedynie małżonkowi, zstępnym lub wstępnym. Katalog osób uprawnionych został więc zawężony w stosunku do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, który nie czynił w tej kwestii żadnego zróżnicowania, uzależniając możliwość złożenia wniosku jedynie od faktycznego posiadania gruntu przez następcę prawnego właściciela.

Trybunał stwierdza, że obowiązywanie uchwały nr 11, będącej tzw. samoistnym aktem normatywnym pozbawionym podstawy w ustawie, zostało podane w wątpliwość zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Sądy administracyjne, oceniając ważność odmownych decyzji dekretowych, w zasadzie nie uwzględniają jej konsekwencji prawnych i rozstrzygają sprawy z pominięciem ograniczeń restytucji, które wprowadziła ta uchwała (por. wyrok - o znaczeniu ogólnym - NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 805/81, ONSA nr 2/1981, poz. 70; D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zielona Góra 2000, s. 21-23). Nie kwestionując tego stanowiska, tj. przyjmując, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego oparta (wyłącznie) na przesłankach przewidzianych w uchwale nr 11, pozbawiona była podstawy prawnej, TK zwraca uwagę, że stosowanie tej uchwały w praktyce administracyjnej nie może być całkowicie pomijane w ocenach prawnych. Przeciwnie, musi być uwzględniane podczas oceny podstaw ewentualnego nabycia prawa do gruntu przez osoby trzecie. W szczególności, dokonywane ex post stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi gruntu ustanowienia użytkowania wieczystego nie może wpływać na ocenę dobrej czy złej wiary osób, które - w konsekwencji odmowy - mogły uzyskać prawo do gruntu. Uwaga ta, zdaniem TK, ma zresztą charakter generalny i odnosi się do wszystkich wypadków nabycia gruntów warszawskich przez osoby niewywodzące swoich praw do gruntu od byłych właścicieli.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: u.g.g. lub ustawa z 1985 r.) uchyliła w całości ustawę z 1958 r., nie przejmując przedstawionego wyżej (cz. III pkt 2.2.2. uzasadnienia) art. 54, dotyczącego możliwości uzyskania użytkowania wieczystego przez byłych właścicieli gruntów warszawskich; ustawodawca w ogóle nie odniósł się do kwestii restytucji naturalnej z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Uregulował natomiast kwestię przewidzianych w dekrecie odszkodowań. W art. 82 ust. 1 (pierwotnie numerowanym jako art. 89) expressis verbis wygasił roszczenia odszkodowawcze "przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (...)". W zamian tych roszczeń, w art. 82 ust. 2 u.g.g. przyznał byłym właścicielom i ich następcom prawnym (osobom, które nigdy nie złożyły wniosku na podstawie dekretu warszawskiego lub też nie mogły liczyć na jego pozytywne rozpatrzenie w zakresie możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego) możliwość zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych gruntach. Możliwość ta dotyczyła jednak wyłącznie następujących nieruchomości:

- działek zabudowanych domami jednorodzinnymi,

- działek zabudowanych małymi domami mieszkalnymi,

- działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekraczała 20,

- działek zabudowanych domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali,

- działek zabudowanych domami, które stanowiły przed 21 listopada 1945 r. własność spółdzielni mieszkaniowych.

Możliwość ta była ograniczona do jednej nieruchomości (art. 82 ust. 3 u.g.g.) i nie powstawała w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i w użytkowanie innym podmiotom niż ich byli właściciele (art. 82 ust. 5 u.g.g.). Ponadto w kolejnym przepisie ustawodawca przyznał byłym właścicielom, którzy nie uzyskali użytkowania wieczystego, roszczenie odszkodowawcze w granicach wskazanych w art. 83 u.g.g.

Wyżej przedstawione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 1985 r. zostały w znacznej mierze powtórzone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego wygasły na podstawie przepisów u.g.g., jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Art. 215 u.g.n. przewiduje zaś roszczenie odszkodowawcze, przysługujące w razie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n.

Podsumowując stan prawny ukształtowany w wyniku kolejnych zmian ustawowych, Trybunał stwierdza, że w dniu uchwalenia ustawy z 25 czerwca 2015 r. zagadnienia związane z gruntami warszawskimi były unormowane, oczywiście poza pozostającymi w mocy przepisami dekretu warszawskiego, tylko w dwóch powołanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 214 i art. 215, które regulują konsekwencje wygaszenia ustawą z 1985 r. dekretowych roszczeń odszkodowawczych. Natomiast ani ustawa z 1985 r., ani obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają przepisów modyfikujących uprawnienie restytucyjne, przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Wyrok TK z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, OTK-A 2016/66, M.P.2016/794

Standard: 3687