Uwłaszczenie lokatorów

Uwłaszczenie lokatorów w budynkach spółdzielczych rodzi przede wszystkim pytanie o granice konstytucyjnie dopuszczalnego pozbawiania własności spółdzielni mieszkaniowych w drodze uwłaszczenia spółdzielców (art. 64 Konstytucji). Powstaje tu także (podniesiona przez pytające sądy) kwestia kwalifikacji prawnej nałożenia na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku wyzbycia się własności lokali w aspekcie wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest bowiem dopuszczalne tylko na cele publiczne i tylko za słusznym wynagrodzeniem.

Ewolucja uwłaszczeń osób zajmujących lokale spółdzielcze (osób, którym przysługują prawa do lokali w budynkach spółdzielczych) wskazuje na powtarzalne naruszenia zasad konstytucyjnych przez ustawodawcę. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki: z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05) wskazuje na ukształtowanie się następujących zasad określających granice swobody ustawodawcy, regulującego zasady uwłaszczania się osób zajmujących lokale spółdzielcze:

1) W wypadku rozstrzygnięć ustawodawczych, przewidujących przejście własności między podmiotami prywatnoprawnymi wbrew woli właściciela, powinno obowiązywać założenie spełnienia świadczenia wzajemnego ze strony osoby uzyskującej własność. Należy bowiem założyć, iż ustawowa ingerencja w prawo własności, niezależnie od tego, czy dokonywana jest w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, czy też w interesie indywidualnym, powinna podlegać do pewnego stopnia jednolitym założeniom. Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestią zasadniczą jest sankcjonowana przez państwo ingerencja w jego prawa majątkowe, natomiast sprawą dalszą (choć oczywiście również nie bez znaczenia) jest to, w czyim interesie leży ta ingerencja. Wprowadzenie przez państwo preferencji w nabyciu własności przez osoby prywatne nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności.

2) Nabycie własności lokalu przez osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, powinno być oparte na innych kryteriach niż w wypadku osób, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu.

3) Kwestia dopuszczalności stosowania przez spółdzielnię korzystniejszych zasad ustalania odpłatności pobieranej od członka zamierzającego "przekształcić" przysługujące mu dotychczas prawo do lokalu wymaga jasnego i precyzyjnego uregulowania przez ustawodawcę, natomiast stosowanie zasad mniej korzystnych niż określone ustawowo nie może mieć miejsca. Nie jest przy tym dopuszczalne gorsze traktowanie członków ubiegających się o nabycie własności lokalu w porównaniu z członkami ubiegającymi się o ustanowienie prawa rzeczowego ograniczonego, dopuszczalne natomiast może być uwzględnienie tego, czy dany członek spółdzielni uczestniczył w kosztach nabycia przez spółdzielnię prawa do gruntu, na którym wybudowany został budynek spółdzielczy.

4) Niezbędne jest uwzględnianie przez ustawodawcę korporacyjnego charakteru spółdzielni, co wyklucza arbitralne dysponowanie jej własnością (warunkami wkroczenia w nią) bez wykorzystania instrumentów statutu i uchwał.

5) Art. 75 Konstytucji nie jest źródłem praw podmiotowych ani roszczeń; określa preferencje polityki prowadzonej przez władze publiczne. Sformułowanie "władze publiczne [...] popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania" nie jest normą gwarancyjną - ani jako dającą samoistne prawo do żądania mieszkania od władzy publicznej lub jakiegokolwiek innego podmiotu, ani jako przesądzającą o tym, że "własne" mieszkanie oznacza oparty na własności tytuł do władania nim.

Kontrolowane przepisy w sposób ścisły określają warunki przekształcenia praw "słabszych" w prawa "silniejsze", nie pozostawiając jakiegokolwiek miejsca na regulacje statutowe. Jest to jednoczesna ingerencja ustawodawcy w ukształtowane i trwające stosunki cywilnoprawne. Tego rodzaju ingerencja wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zapoczątkowanego jego historycznie pierwszym orzeczeniem z 28 maja 1986 r. (sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2), wymaga dochowania szczególnych gwarancji, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie (por. np. wyroki z: 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27; wyrok z 17 maja 2006 r., sygn. K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, a także powołane wcześniej wyroki w sprawach o sygn. K 42/02 i K 51/05). Identyczny sposób regulacji kwestii spółdzielczych Trybunał Konstytucyjny już dwukrotnie uznał za niekonstytucyjny, w odniesieniu do nie tak daleko idących ograniczeń przekształcania spółdzielczych praw do mieszkania, w wyroku z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, oraz w wyroku z 5 września 2006 r., sygn. K 51/05. Z dokonanych tam ustaleń Trybunału wynika, że kwestie te powinny być w znacznie szerszym zakresie pozostawione regulacji statutowej, a nawet ustaleniom stron, i to tym bardziej, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie w drodze ustawy szczegółowych zasad, które właściwie rozstrzygałyby problem konfliktu interesów indywidualnego członka spółdzielni i pozostałych członków spółdzielni w odniesieniu do każdej spółdzielni i każdego z wchodzących w grę wypadków.

Trybunał nie widzi podstaw do odstąpienia od swego wcześniejszego stanowiska i uznaje, że obligatoryjność uwłaszczenia i wykluczenie jakiejkolwiek autonomii spółdzielni w zakresie kształtowania zasad uwłaszczenia oznacza nieproporcjonalną ingerencję w prawa majątkowe osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia.

Uwłaszczanie zajmujących mieszkania spółdzielcze nie jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Jednakże jest dopuszczalne pod warunkiem proporcjonalnego ważenia konstytucyjnych praw ze sobą kolidujących: własności podmiotu, którego kosztem następuje uwłaszczenie (i kryjących się za tą własnością interesów pozostałych spółdzielców), oraz wygody i pożytku osób ubiegających się o uzyskanie "mocniejszego" prawa do lokalu, niż to, którym obecnie dysponują. W kolizji tej po jednej stronie występuje prawo własności jako prawo chronione konstytucyjnie, po drugiej zaś stronie uprawnienie do przekształcenia przyznane - w istniejącym kształcie, postaci i zakresie - wolą ustawodawcy zwykłego. Trybunał wielokrotnie wyrażał pogląd, że ani art. 64 ust. 1 Konstytucji, ani art. 75 ust. 1 Konstytucji nie mogą być uważane za źródło roszczenia o nabycie prawa własności zajmowanego mieszkania (zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01). Przekształcenie spółdzielczych praw do lokalu w prawo własności nie stanowi również "konieczności w demokratycznym państwie prawa" w rozumieniu art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2001 r. (sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217) stwierdził, że sam nakaz zbycia określonej rzeczy nie przekracza jeszcze granicy "istoty" prawa własności i może być w szczególnych okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny. Jednakże zastrzegł, że właściciel, na którego ustawodawca nakłada bezwzględny obowiązek zbycia własności na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie może być jednocześnie całkowicie pozbawiony możliwości wyboru osoby nabywcy i wpływu na wysokość uzyskanego w zamian świadczenia. Ustawodawca nie powinien tworzyć sytuacji, w której na status prawny określonej rzeczy z założenia większy wpływ ma inna osoba niż właściciel, w tym np. osoba dysponująca tylko pochodnymi uprawnieniami do korzystania z rzeczy (np. lokator). Jeżeli legalnie nabytą własność można byłoby odebrać właścicielowi (zarówno prywatnemu, jak i przysługującą jednostkom samorządu terytorialnego), pozbawiając go dodatkowo wpływu na warunki, na jakich następuje utrata własności, to prawo własności nie mogłoby spełniać swej konstytucyjnej roli.

Wyrok TK z dnia 17 grudnia 2008 r., P 16/08, OTK-A 2008/10/181, Dz.U.2008/235/1617

Standard: 3669 (pełna treść orzeczenia)