Zależność i podporządkowanie prokuratora; hierarchiczność prokuratury

Prokuratura – od czasu jej powstania – jest oparta na klasycznych zasadach zależności i podporządkowania (hierarchiczności). W ostatnim okresie, pod rządem Prawa o prokuraturze z 2016 r. – poprzednio także przed 2010 r. – podporządkowanie to w ujęciu ustrojowym odnosi się do władzy wykonawczej i politycznej (scil. Ministra Sprawiedliwości), choć wcześniej te odniesienia bywały różne. Przykładowo, w okresie międzywojennym prokuratura (Urząd Prokuratorski) była ulokowana w ramach szeroko rozumianej władzy sądowniczej (przy sądach), jednak także wtedy stanowiła strukturę hierarchiczną, co powodowało, że prokurator podlegał wszystkim zleceniom swojego zwierzchnika (np. art. 231 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 lutego 1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. Nr 12, poz. 93 ze zm.). W początkowym okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej – w czasie obowiązywania ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o prokuraturze (Dz.U. Nr 38, poz. 346) – wszelka niezależność prokuratora była wyłączona, i dopiero w ustawach uchwalonych później pojawiły się rozmaite deklaracje niezależności prokuratorów, zawsze jednak były one obwarowane wieloma wyjątkami. Powodowało to, że ustawowe gwarancje niezależności były dalekie od rzeczywistości (praktyki), pozostając raczej solennym manifestem normatywnym. Nawiasem mówiąc, ta niezależność dotyczyła niemal wyłącznie tzw. niezależności zewnętrznej, a więc niepodlegania jakimkolwiek organom państwa spoza struktur prokuratury (por. np. art. 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. Nr 13, poz. 55 ze zm., art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm., oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustaw o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy -Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy - Prawo o adwokaturze, Dz.U. Nr 77, poz. 367). Najogólniej rzecz ujmując, zgodnie z tymi przepisami prokurator – mimo deklarowanej niezależności – był obowiązany wykonywać wszystkie zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego prokuratora.

Regulacje dotyczące niezależności prokuratora zostały w sposób istotny zmienione ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375), wtedy jednak chodziło głównie o rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. W art. 8 ust. 1 tej ustawy przewidziano jednak – jak poprzednio – że przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach prokurator jest niezależny, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 8a i 8b. W konsekwencji prokurator był obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora, choć nie mogły one dotyczyć treści czynności procesowej.

Przepisami Prawa o prokuraturze z 2016 r. w zasadzie przywrócono stan prawny obowiązujący przed 2010 r. i choć w art. 7 zadekretowano niezależność prokuratora przy wykonywaniu czynności przewidzianych w ustawach, to jednak zarazem ograniczono ją wieloma wyjątkami i zastrzeżeniami, które zasadę niezależności redukują do minimum (art. 7 § 2–6 oraz art. 8 i 9). Jest niewątpliwe, i potwierdza to praktyka, że cechą wspólną tych wyjątków i zastrzeżeń, a także zarządzeń, poleceń i wytycznych jest ograniczenie w sposób władczy niezależności prokuratury i prokuratorów. Ochrona niezależności prokuratora wyrażająca się prawem żądania zmiany polecenia przełożonego, wyłączenia z wykonania czynności lub z udziału w sprawie (art. 7 § 4 Pr.prok.) jest zbyt słaba, a nawet iluzoryczna, zwłaszcza że ustawodawca pozostawił prokuratorowi przełożonemu pełną swobodę (uznaniowość) w decydowaniu o zmianie (cofnięciu) polecenia lub wyłączeniu prokuratora. Poza tym – co wynika z art. 7 i 8 Pr.prok. – po ewentualnym uwzględnieniu żądania prokuratora i zmianie polecenia prokurator nie może już kwestionować tego polecenia ponownie.

Należy przy tym mieć na względzie, że sam Prokurator Generalny, będący jednocześnie przedstawicielem władzy wykonawczej i politycznej, otrzymał od ustawodawcy wiele nieznanych wcześniej w takim rozmiarze uprawnień ustrojowych i procesowych, wpływających nie tylko na bieg karnego postępowania przygotowawczego, które jest główną domeną działania prokuratury, ale także na sposób jej funkcjonowania i działania prokuratorów. Może np. wydawać zarządzenia, wytyczne i polecenia (art. 13 § 1 w związku z art. 34 § 1), zmieniać i uchylać decyzje podległego prokuratora (art. 8), stosować zasadę substytucji i dewolucji (art. 9 § 1 i 2), zwracać prokuratorowi uwagę na piśmie i wytykać uchybienia (art. 7 § 7 pkt 1 i 2), inicjować postępowanie dyscyplinarne przeciwko prokuratorowi (art. 7 § 8) oraz wymierzać prokuratorom kary porządkowe upomnienia (art. 149 § 1). Prokurator Generalny, choć sam nie jest prokuratorem, jest także przełożonym wobec wszystkich prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury (art. 13 § 2), bezpośrednim przełożonym Prokuratora Krajowego (art. 31 § 1) oraz przełożonym dyscyplinarnym w stosunku do każdego prokuratora powszechnych jednostek prokuratury. Oznacza to, że może przekazywać swoje uprawnienia, w formie władczej, prokuratorom wszystkich jednostek prokuratury.

Uchwała SN z dnia 18 czerwca 2019 r., III CZP 101/18

Standard: 36091 (pełna treść orzeczenia)