Dodatki mieszkaniowe
Zrozmaitości
Problematyka dodatków mieszkaniowych była już przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. Z wcześniejszych ustaleń należy w tym miejscu przypomnieć te, które pozostają aktualne w obecnym stanie prawnym i wiążą się bezpośrednio lub choćby pośrednio z rozpatrywaną sprawą. Taki charakter mają w pierwszej kolejności te ustalenia, które odnoszą się do założeń i celów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jednym z ogólnych założeń ustawy było dążenie do stopniowego zwiększania udziału lokatorów w pokrywaniu pełnych kosztów technicznego utrzymania i eksploatacji mieszkań poprzez zmianę sposobu ustalania opłat czynszowych i podniesienie ich poziomu. Miało to na celu zatrzymanie postępującego od lat procesu materialnej dekapitalizacji substancji mieszkaniowej (zob. wystąpienie min. B. Blidy w Sejmie 2 grudnia 1993 r. podczas pierwszego czytania projektu ustawy, Sprawozdanie Stenograficzne, s. 121-122). Aby jednak to główne założenie ustawy mogło być zrealizowane konieczne stało się - z uwagi na aktualne możliwości finansowe państwa - wprowadzenie systemu obligatoryjnej pomocy w postaci dodatków mieszkaniowych dla tych najemców, którzy znajdując się w trudnej sytuacji materialnej nie będą mieli wystarczających środków na pokrycie podwyższonych obecnie czynszów najmu oraz innych wydatków na mieszkanie. Stąd też ustawa przyznaje uprawnienia do dodatku mieszkaniowego tylko osobom osiągającym niskie dochody pod warunkiem, że zajmują one mieszkanie o powierzchni użytkowej nie przekraczającej granic w niej wskazanych (orzeczenie z 4 lutego 1997 r. w sprawie P. 4/96, OTK ZU Nr 1/1997, poz. 3, s. 20-21).
Aktualne pozostają również ustalenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące istoty i funkcji dodatków mieszkaniowych. Zdaniem Trybunału wypłata dodatków mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej jest zadaniem publicznym gminy. Wypłacanie tych dodatków wszystkim osobom fizycznym, kwalifikującym się do ich otrzymania według ustalonych w ustawie kryteriów, ma tworzyć swoistą osłonę socjalną (ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych) najbardziej potrzebującym takiej osłony. Dodatek mieszkaniowy stanowi zatem świadczenie gminy na rzecz uprawnionego z mocy ustawy mieszkańca gminy. Roszczenie do tego świadczenia uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, wyliczonej w określony przez ustawę sposób. Funkcją dodatku jest więc zrekompensowanie - osobom uzyskującym niskie dochody - skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi (co dopuszcza i zakłada sama ustawa), jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Istotnymi (relewantnymi) dla otrzymania dodatku mieszkaniowego są w świetle ustawy dwie cechy: posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, nie przekraczająca określonego pułapu. Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może nastąpić bez naruszenia zasad konstytucyjnych tylko wyjątkowo - gdy znajduje to uzasadnienie w innych, konstytucyjnie chronionych wartościach (orzeczenie z 23 października 1995 r. w sprawie K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31, s. 90, 93, orzeczenie z 16 grudnia 1996 r. w sprawie U. 1/96, OTK ZU Nr 6/96, poz. 55, s. 533-534).
W orzeczeniu w sprawie K. 4/95 Trybunał Konstytucyjny rozważał także kwestię, czy najemców posiadających dwie relewantne cechy osób uprawnionych do otrzymywania dodatku mieszkaniowego można pozbawić tego uprawnienia tylko z tego powodu, że ani dochody tych kategorii najemców, ani wydatki na utrzymanie lokali nie dadzą się precyzyjnie określić w sposób umożliwiający ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Spór dotyczył dwóch kategorii najemców: podatników podatku rolnego (z wyjątkiem tych, którzy otrzymali prawo zamieszkania w lokalach na podstawie art. 54 ustawy: Karta Nauczyciela) oraz osób prowadzących w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny uznał twierdzenie o niemożliwości ustalenia dochodu tych kategorii najemców za aprioryczne, wskazując, że ustawodawca powinien określić na gruncie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych procedurę ustalania dochodu osób należących do tych kategorii najemców (OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31, s. 96-97).
Odwołanie się w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych do sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą stosowanego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje uzasadnienia, jeżeli mamy na uwadze istotę i funkcje dodatków mieszkaniowych wyrażające się, jak to już wcześniej kilkakrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, w dążeniu do zrekompensowania - osobom uzyskującym niskie dochody - skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi, jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Istota i funkcje dodatków mieszkaniowych nie pokrywają się bowiem z istotą i funkcjami systemu ubezpieczeń społecznych. W tym drugim wypadku niemożność zadeklarowania jako podstawy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe niższej kwoty, niż 60% przeciętnego wynagrodzenia ma na celu zapewnienie odpowiedniej wysokości świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych, te bowiem mają bezpośredni związek z wysokością płaconych składek. Przy dodatkach mieszkaniowych chodzi natomiast o to, żeby osoby o rzeczywiście niskich dochodach mogły otrzymać odpowiednie wsparcie. Nie chodzi więc o zagwarantowanie minimalnego poziomu kwot gromadzonych na potrzeby przyszłych świadczeń, ale o przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. W tej sytuacji odstępstwo od nakazu równego traktowania osób, którym przysługuje prawo do dodatków mieszkaniowych spowodowane automatycznym przeniesieniem rozwiązań prawnych stosowanych w systemie ubezpieczeń społecznych do przepisów prawa regulujących przyznawanie dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru relewantnego, nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ani też nie służy realizacji tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji dodatków mieszkaniowych.
Przyjęta w art. 39a ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych konstrukcja ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą nie ma też charakteru proporcjonalnego. Co prawda z debaty parlamentarnej nie wynika wprost co było powodem zróżnicowania sposobu ustalania dochodu określonego w art. 39a ustawy, przyjmuje się jednak, że u podłoża tego zróżnicowania legły m.in. "trudności w ustaleniu rzeczywistego dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą", czyli "trudności dowodowe" (zob. stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego, s. 3 i 5). Analiza sprawy pozwala przyjąć, że u podstaw przyjętych rozwiązań legły - wyrażające interes publiczny - następujące względy: 1) ograniczenie kosztów administracyjnych związanych ze szczegółowym badaniem sprawy i kontrolą deklarowanych dochodów; 2) racjonalne i sprawiedliwe wydatkowanie środków publicznych. Z drugiej jednak strony rozwiązanie przyjęte w art. 39a ust. 2 prowadzi w wielu wypadkach do całkowitego zignorowania albo znacznego ograniczenia realizacji słusznych interesów osób rzeczywiście potrzebujących pomocy państwa. Tym samym wbrew twierdzeniom Prokuratora Generalnego nie doszło do przyjęcia (w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą) "zobiektywizowanego, a zarazem nie nazbyt utrudnionego, sposobu ustalania rzeczywistego dochodu". W kwestionowanym przepisie waga "interesu" organów, dokonujących ustalenia na potrzeby przyznania dodatków mieszkaniowych dochodów osób prowadzących działalność gospodarczą, uznana została - bez wystarczającego uzasadnienia - za przeważającą w stosunku do wagi interesu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, co w skrajnych przypadkach może nawet prowadzić do pozbawienia osób biednych prawa do mieszkania z powodu nieuiszczania przez te osoby należności za zajmowane mieszkanie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oparte na tak pojmowanej proporcjonalności odejście od zasady równego traktowania dochodów osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy, prowadzi do dyskryminacji osób prowadzących działalność gospodarczą. W tym wypadku nie można byłoby bowiem wspomnianych interesów publicznych stawiać na równi, ani tym bardziej wyżej od interesu obywateli, którym ze względu na ich sytuację materialną przysługuje pomoc zagwarantowana w przepisach prawnych. Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zaproponowane w art. 39a ust. 2 nie pozostaje też w żadnym związku z innymi zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie tych podmiotów.
Wyrok TK z dnia 18 stycznia 2000 r., K 17/99, OTK 2000/1/4, Dz.U.2000/5/67
Standard: 3611 (pełna treść orzeczenia)