Odpowiedzialność SP za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta na podstawie art. 126 u.o.p.

Zasada odpowiedzialności za szkodę, gdy stron nie łączył żaden stosunek prawny jest określona w księdze trzeciej w tytule VI pt. "Czyny niedozwolone" ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.). K.c. nie reguluje jednak całościowo zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta. Odpowiedzialność ta jest określona również w ustawach, w tym w ustawie o ochronie przyrody. Skarb Państwa nie odpowiada za zwierzęta w związku z wykonywaniem władzy publicznej, ale może za nie odpowiadać w związku z funkcjonowaniem w sferze dominium.

Kodeks cywilny nie jest jedynym źródłem prawa cywilnego odszkodowawczego (por. orzeczenie TK z 12 kwietnia 1989 r., sygn. Uw 9/88).

W k.c. nie ma ogólnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przy wykonywaniu gospodarczych zadań państwa (sfera dominium). Art. 417, art. 417[1] i art. 417[2] k.c. dotyczą jedynie szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej.

Skarb Państwa może odpowiadać za szkody wyrządzone przy wykonywaniu zadań nieobjętych zakresem władzy publicznej (sfera dominium) na podstawie szczegółowych przepisów art. 416, art. 427, art. 429, art. 430, art. 435-436 k.c. Nie wszystkie z nich z natury rzeczy mogą obejmować szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta. Istotne jest to, że wobec braku przepisu analogicznego do art. 421 k.c. w poprzednim brzmieniu, w razie krzyżowania się przepisów k.c. z przepisami ustaw szczególnych, te ostatnie nie wyłączają generalnie odpowiedzialności uregulowanej w wymienionych kazuistycznych przepisach kodeksu cywilnego.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa określona w art. 126 u.o.p. jest odpowiedzialnością deliktową. Czynem niedozwolonym w rozumieniu prawa cywilnego jest nie tylko czyn zabroniony przez prawo, ale także tego rodzaju zdarzenia prawne, w związku z zaistnieniem których ustawodawca nakłada na zobowiązanego obowiązek naprawienia szkody wynikającej z tych zdarzeń (zob. wyrok SA w Katowicach z 5 marca 2010 r., sygn. akt I ACa 6/10).

W celu doprecyzowania zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta należy wskazać, że zwierzęta można podzielić na te, w stosunku do których stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy (zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie oraz zwierzęta wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, zob. art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz. U. z 2013 r. poz. 856; dalej: u.o.z.) oraz na zwierzęta dzikie (zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, stanowią one dobro ogólnonarodowe, zob. art. 4 pkt 21 u.o.z.). W wypadku pierwszej kategorii zwierząt, zastosowanie będzie miał art. 431 k.c., zgodnie z którym "§ 1. Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. § 2. Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego".

W wypadku zwierząt dzikich sytuacja jest bardziej złożona. W doktrynie ma miejsce spór co do tego, kto jest właścicielem tych zwierząt. Dominuje pogląd, że Skarb Państwa występuje w roli właściciela zwierzyny żyjącej w stanie wolnym. Stanowi to zobowiązanie Skarbu Państwa do stworzenia warunków ochrony tej zwierzyny. Kategoria tych zwierząt nie jest jednorodna.

Można wyodrębnić określone grupy zwierząt dzikich, przyjmując za kryterium podstawę i zakres odpowiedzialności za szkody przez nie wyrządzone.

Po pierwsze, są to zwierzęta objęte ochroną gatunkową, wymienione w art. 126 ust. 1 u.o.p. lub w wydanym na podstawie art. 126 ust. 12 u.o.p. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie gatunków zwierząt chronionych wyrządzających szkody, za które odpowiada Skarb Państwa. Kategoria ta została określona i należą do niej: żubry, wilki, rysie, niedźwiedzie, bobry oraz ewentualnie gatunki wskazane w rozporządzeniu wydanym przez Radę Ministrów na podstawie art. 126 ust. 12 u.o.p.

Po drugie, zwierzętami dzikimi są zwierzęta łowne występujące w parkach narodowych, strefach ochronnych zwierząt łownych oraz rezerwatach przyrody. Gatunki te są wymienione w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, ze zm.; dalej: prawo łowieckie). Do grupy tej należą: dziki, łosie, jelenie, daniele, sarny.

Po trzecie, pojęcie zwierzęta dzikie obejmuje pozostałe gatunki objęte ochroną gatunkową. Kategoria ta nie została określona w sposób bezpośredni w żadnym przepisie. Można ją wyodrębnić na zasadzie definicji negatywnej, gdyż należą do niej gatunki objęte ochroną, niewymienione w art. 126 u.o.p., ani w art. 46 ust. 1 prawa łowieckiego.

Zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez określone zwierzęta objęte ochroną gatunkową reguluje art. 126 ust. 1 u.o.p. Przyjmuje się, że odpowiedzialność określona w art. 126 ust. 1 u.o.p. charakteryzuje się następującymi cechami:

1) jest to odpowiedzialność cywilna, aczkolwiek rządzi się własnymi regułami, które mogą odbiegać od reguł zamieszczonych w k.c.,

2) jest to odpowiedzialność ograniczona do tzw. szkód rzeczywistych (damnum emergens) odróżnianych od nieosiągniętych korzyści (lucrum cessans). Ograniczenie to zostało wyrażone wprost w art. 126 ust. 2 u.o.p. formułą "odpowiedzialność (...) nie obejmuje utraconych korzyści",

3) jest to odpowiedzialność obiektywna, ale nie absolutna, ponieważ art. 126 ust. 6 u.o.p. wskazuje, kiedy "odszkodowanie nie przysługuje".

Ustawodawca ma swobodę określenia kręgu podmiotów uprawnionych, rodzaju uszczerbku oraz przesłanek, od których może zależeć wysokość odszkodowania wypłacanego za szkody wyrządzone przez zwierzęta objęte ochroną gatunkową. Trybunał nie znalazł jednak przekonującego uzasadnienia dokonanego wyróżnienia dóbr za szkodę, w których wypłacane jest odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa. Dokonanego zróżnicowania nie uzasadniają wartości chronione konstytucyjnie. Dla kształtowania zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta wymienione w art. 126 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p. nie ma znaczenia to, czy uszczerbek powstał w uprawach, płodach rolnych lub w gospodarstwie leśnym, w pogłowiu zwierząt gospodarskich, w pasiekach czy w innym rodzaju mienia.

Obowiązek zapewnienia przez ustawodawcę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wynika z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zróżnicowanie wynikające z art. 126 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p. nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów u.o.p. Pozbawienie części podmiotów prawa do dochodzenia odszkodowania może mieć negatywny wpływ na realizację ochrony gatunkowej. Nie prowadzi bowiem do większej akceptacji zakazów wynikających z ustawy. Może to powodować działanie skierowane przeciwko gatunkom chronionym, tak aby zapobiegać powstawaniu szkód.

Wprowadzone zróżnicowanie nie pozostaje w związku z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które uzasadniałyby odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Przenosi ono koszt funkcjonowania ochrony gatunkowej na wybrane podmioty, które w przeważającej części wypadków muszą godzić się na znoszenie zachowań zwierząt objętych ochroną gatunkową, nawet jeśli powodują szkody w dobrach będących własnością tych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istniejące instrumenty prawne nie zawsze dają im możliwość podjęcia w zgodzie z prawem działań mających chronić posiadane dobra.

Trybunał aprobuje pogląd wyrażony w wyroku TK o sygn. P 49/11, że wprawdzie z Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe, którego treścią jest odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta podlegające ochronie gatunkowej, to jednak skoro ustawodawca przyznaje na podstawie rozwiązań ustawowych takie prawo jednym podmiotom, musi respektować zasady konstytucyjne. Wśród tych zasad znajdują się zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Brak możliwości żądania na gruncie ustawy o ochronie przyrody odszkodowania ze środków Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie w mieniu innym niż określone w art. 126 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p. wskazuje, że ma miejsce nieuzasadniona konstytucyjnie ingerencja władzy publicznej w sferę interesów ekonomicznych jednostki.

Stwierdzona wadliwość danych norm nie oznacza, że jedynym środkiem ochrony gatunkowej, jaki winien funkcjonować na gruncie przepisów u.o.p., ma być wypłata odszkodowania przez Skarb Państwa. Nie każda szkoda wyrządzona przez gatunek chroniony podlegać ma automatycznemu wyrównaniu przez Skarb Państwa. Trybunał Konstytucyjny stanowczo podkreśla, że konieczne jest stworzenie ustawowego mechanizmu, dzięki któremu w sposób systemowy można byłoby zapobiegać wyrządzaniu szkód przez dzikie zwierzęta poddane specjalnej ochronie gatunkowej. Konieczny jest system prewencyjnego współdziałania właścicieli zagrożonej nieruchomości z właściwymi organami władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. P 49/11 wskazywał, że na gruncie przepisów u.o.p. "brak jest możliwości podejmowania działań mających zapobiec szkodom powstałym w posiadanym mieniu wynikających z zachowań chronionego gatunku" (cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia). Istniejące instrumenty prawne "nie zawsze dają właścicielom zagrożonego mienia możliwość podjęcia w zgodzie z prawem działań mających chronić posiadane dobra" (cz. III, pkt 4.3 uzasadnienia). Trybunał w obecnej sprawie podtrzymał te poglądy. Wadliwość rozwiązań ustawowych w art. 126 u.o.p. przejawia się w braku przyznania podmiotom zagrożonym wystąpieniem szkód skutecznych środków ochrony przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzęta dzikie poddane ochronie gatunkowej.

Naturalny konflikt między ochroną gatunkową zwierząt dzikich a interesem gospodarczym człowieka wymaga racjonalnych rozwiązań prawnych i racjonalnej polityki właściwych organów państwowych. Jedynym "środkiem ochrony" nie może być wypłata odszkodowania za szkody wyrządzone przez gatunki chronione. Dostrzegając, że projekt zmian w art. 126 u.o.p., jaki przywołano w toku rozprawy w niniejszej sprawie, zmierza do zniesienia ograniczenia wypłacania odszkodowania tylko do szkód powstałych wyłącznie w pewnej kategorii gospodarstw, z nieznajdującym konstytucyjnego uzasadnienia wyłączenia innych kategorii mienia (gospodarstw), Trybunał stwierdził, iż działania odszkodowawcze Skarbu Państwa winny być powiązane z oceną działań prewencyjnych podejmowanych przez właścicieli i posiadaczy tych gospodarstw (nieruchomości).

Wyrok TK z dnia 21 lipca 2014 r., K 36/13

Standard: 3570 (pełna treść orzeczenia)

Chociaż z Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe, którego treścią jest odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta podlegające ochronie gatunkowej, to jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przyznaje na podstawie rozwiązań ustawowych takie prawo jednym podmiotom, musi respektować konstytucyjne zasady. Wśród nich należy zwrócić uwagę na te zawarte w przywołanych jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie, czyli zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Wyrok TK z dnia 3 lipca 2013 r., P 49/11

Standard: 3571 (pełna treść orzeczenia)