Zakaz nadmiernej ingerencji (Zasada proporcjonalności wywodzona z demokratycznego państwa prawnego)

Trybunał potwierdza, że choć podstawowym instrumentem umożliwiającym ocenę dopuszczalności ingerencji w prawa i wolności jednostki jest zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, to wyprowadzanie zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) z zasady demokratycznego państwa prawnego jest dopuszczalne i celowe. Ważne są jednak istotne różnice w treści tej zasady wyrażonej w art. 2 oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przywołanie art. 2 Konstytucji, jako bezpośredniej podstawy zasady zakazu nadmiernej ingerencji, jest dopuszczalne, gdy w danej sytuacji nie można przeprowadzić testu proporcjonalności zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Brak możliwości przeprowadzenia takiego testu może wynikać z tego, że kwestionowana regulacja ogranicza wprawdzie prawa lub wolności jednostki (osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego), ale zagwarantowane jedynie na poziomie ustawowym, a nie konstytucyjnym, albo też wprowadza ograniczenia w zakresie praw różnie rozumianych podmiotów publicznych (najczęściej jednostek samorządu terytorialnego), wreszcie gdy dotyczy oceny ograniczenia praw majątkowych wynikającego z nałożenia lub zwiększenia obowiązku daninowego.

W wypadku gdy zarzut braku proporcji opiera się na naruszeniu art. 2 Konstytucji, tj. na braku adekwatności zastosowanych przez prawodawcę środków prawnych do celów, jakie zamierza osiągnąć, to zarzut ów będzie oceniany bez nawiązania do wkroczenia w czyjekolwiek podmiotowe prawo konstytucyjne (zob. wyroki TK z: 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147 oraz z 25 maja 2016 r., sygn. Kp 5/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 24, w których stwierdzono, że niezgodne z tą zasadą jest takie działanie ustawodawcy, które z punktu widzenia zasad racjonalności jest nadmierne w stosunku do założonych celów). Wywiedziona z tego przepisu Konstytucji zasada szczególny nacisk kładzie bowiem na sam zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy, co sprawia, że nie jest konieczne odnoszenie się do wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, takich jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, które mogą uzasadniać konieczność ograniczenia konkretnego prawa lub konkretnej wolności konstytucyjnej. W rozważanym wypadku ocena korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej musi przebiegać w oderwaniu od wkroczenia w prawa lub wolności konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie może więc ocenić wprost, czy waga szeroko rozumianego interesu publicznego przeważa w określonym przypadku nad dolegliwościami, jakimi jest ograniczenie określonych praw lub wolności.

Zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy nie może być także rozumiany w ten sposób, że ustalenie jego przekroczenia wymaga przeprowadzenia rygorystycznego testu proporcjonalności według zasady przydatności, zasady konieczności i zasady proporcjonalności sensu stricto.

W świetle powyższych ustaleń niezgodne z zasadą zakazu nadmiernej ingerencji będzie więc takie działanie ustawodawcy, które z punktu widzenia aktualnej wiedzy jest nadmierne w stosunku do założonych celów. Jednocześnie, należy podkreślić, że charakter zarzutu niezgodności z Konstytucją (nadmierna ingerencja ustawodawcy) przemawia za potrzebą daleko idącej wstrzemięźliwości Trybunału Konstytucyjnego w ocenie posunięć ustawodawcy. Trybunał - co wielokrotnie podkreślał - nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a punktem wyjścia oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją jest założenie o racjonalności ustawodawcy i domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Trybunał interweniuje dopiero w tych przypadkach, gdy ustawodawca przekracza zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych zasad. Nie ocenia przy tym samej merytorycznej trafności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania (jako jednego z możliwych do realizacji danego celu), ale stwierdza, że jest ono niedopuszczalną, nadmierną ingerencją w sferę praw człowieka lub w sferę innych prawnie chronionych interesów. Oznacza to konieczność przedstawienia w postępowaniu przed Trybunałem silnych argumentów za obaleniem konstytucyjności ustawodawczego rozwiązania.

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, OTK-A 2016/51, Dz.U.2016/1244

Standard: 759

Zakaz nadmiernej ingerencji wywodzony z art. 2 Konstytucji, stanowiący element składowy zasady państwa prawnego, zakłada istnienie odpowiedniej relacji między celem, którego osiągnięciu ma służyć dana regulacja prawna, a środkami prowadzącymi do osiągnięcia tego celu. Zarzut naruszenia zakazu nadmiernej ingerencji można uznać za zasadny w sytuacji, gdy z punktu widzenia reguł kultury prawnej i zasad racjonalności ingerencja prawodawcza była nadmierna w stosunku do zamierzonych celów albo też owe cele pozostawały poza legitymowanym w ustroju demokratycznym zakresem działania władzy (zob. wyrok z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11)

Zdaniem Trybunału, wyprowadzana z art. 2 Konstytucji zasada zakazu nadmiernej ingerencji, określana też jako zasada proporcjonalności, ma na celu nie tylko ochronę konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostek, lecz także rozciąga się na relację między władzami publicznymi. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał odnosił zasadę proporcjonalności do ochrony jednostek samorządu terytorialnego przed ingerencjami ustawodawczymi (zob. wyroki z: 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47;4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38). Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału wynika, że zachowanie proporcjonalności jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca wkracza w taką sferę kompetencji określonego organu władzy, która przesądza o jego istocie i możności dalszego funkcjonowania. Trybunał w niniejszym składzie wyraża pogląd, że zasada zakazu nadmiernej ingerencji rozciąga się także na relacje między władzą wykonawczą i władzą sądowniczą.

Wyrok TK z dnia 14 października 2015 r., Kp 1/15, OTK-A 2015/9/147, M.P.2015/1045

Standard: 760 (pełna treść orzeczenia)