NBP - stanowienie aktów wewnętrznych

Banki komercyjne są prawnie samodzielnymi podmiotami, posiadają osobowość prawną i samodzielnie prowadzą gospodarkę finansową. Ani konstytucja, ani ustawy nie nakładają na banki komercyjne obowiązku współdziałania z NBP w realizacji polityki pieniężnej państwa. Z faktu wyznaczenia przez konstytucję NBP zadań w zakresie ustalania i realizacji polityki pieniężnej nie wynika "organizacyjna podległość" temu bankowi innych banków. Kompetencji i obowiązków związanych z tego rodzaju podległością nie można bowiem domniemywać. I choć relacje między NBP i innymi bankami mają niewątpliwie charakter funkcjonalnej zależności, to jednak może budzić wątpliwości, czy w sytuacji gdy treścią zarządzeń lub uchwał organów NBP będzie "ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej", będą one miały charakter wewnętrznie wiążący dla uczestników obrotu prawnego. Przyjęcie, że tego rodzaju funkcjonalne zależności jakie występują między NBP a innymi bankami odpowiadają konstytucyjnemu pojęciu "organizacyjnej podległości" mogłoby prowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stałoby się odróżnienie "jednostek organizacyjnie podległych" organom wydającym akty o charakterze wewnętrznym od jakichkolwiek innych rodzajów relacji występujących między dowolnymi podmiotami a tymi organami. Tym samym nie można by odróżnić sytuacji, w których organy te byłyby upoważnione do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym od sytuacji, w których nie mielibyśmy do czynienia z tego rodzaju upoważnieniem. W praktyce oznaczałoby to, że zawsze kiedy jakieś podmioty łączy z organem państwa (lub podmiotem wykonującym zadania publiczne) nawet szeroko rozumiana zależność funkcjonalna, a we współczesnym świecie trudno sobie wyobrazić sytuacje, w których zależność taka w ogóle nie występuje, organ może kierować do tych podmiotów wiążące je akty normatywne o charakterze wewnętrznym.

Nie ulega wątpliwości, że polityka pieniężna polega na elastycznym stosowaniu instrumentów finansowych w stosunku do zmieniającej się sytuacji, oddziaływanie na nią jest elementarnym obowiązkiem NBP. Jednakże przyjęcie ogólnych aktów stosowania prawa jako wiążących banki komercyjne środków, musi budzić zasadnicze wątpliwości co do dopuszczalności określania reguł powinnego zachowania się adresatów (banków komercyjnych) środkami, którym przypisuje się nienormatywny charakter. Stanowisko takie mogłoby prowadzić do kształtowania się aktów samoistnych administracji publicznej, a nawet instytucji nie należących do tej administracji jak np. NBP, co w konsekwencji oznaczałoby powrót do sytuacji, z jaką Konstytucja z 1997 r. stanowczo zrywa. Niebezpieczeństwo dla porządku prawnego tkwiłoby także i w tym, że na skutek braku jednoznacznych kryteriów rozumienia tego typu aktów, powstałoby znaczne pole dla dowolności, uchylającej się spod kontroli konstytucyjności. Dlatego też w obecnym stanie rozwoju prawa Trybunał Konstytucyjny nie widzi możliwości uznania uchwał organów NBP za tak rozumiane akty ogólne stosowania prawa jako prawnie dopuszczalne narzędzia kształtowania polityki pieniężnej państwa.

Poddając szczegółowej analizie zakwestionowane uchwały RPP i Zarządu NBP, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że - mimo sformułowanych wcześniej wątpliwości i zastrzeżeń - można je uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Wiodąca rola banku centralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością. Zdaniem Trybunału, w tym wypadku podległość organizacyjna powinna być rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną. Dostrzegając niebezpieczeństwo "rozchwiania" konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał Konstytucyjny ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy mianowicie podmiotem jest konstytucyjna instytucja - Narodowy Bank Polski, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne. Tylko więc spełnienie łącznie obu przesłanek, podmiotowej i przedmiotowej, pozwala na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów normatywnych o wewnętrznym charakterze.

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141, Dz.U.2000/53/648

Standard: 3494 (pełna treść orzeczenia)