NBP - polityka pieniężna

Polityka pieniężna polega na kształtowaniu podaży pieniądza w gospodarce, zaś jej podstawowe instrumenty zostały określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o NBP). Należą do nich w szczególności: ustalanie stopy rezerw obowiązkowych banków, ustalanie stóp procentowych, emisja papierów wartościowych oraz operacje otwartego rynku. Do instrumentów polityki pieniężnej należy także m.in.: ograniczenie wielkości środków pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców oraz wprowadzenie obowiązku utrzymywania nieoprocentowanego depozytu w Narodowym Banku Polskim od zagranicznych środków wykorzystanych przez banki i krajowych przedsiębiorców (art. 46 pkt 1 i 2 ustawy o NBP).

W doktrynie wyrażany jest pogląd, że przez politykę pieniądza NBP "należy rozumieć działalność banku centralnego prowadzoną w imieniu państwa, a polegającą na wyborze pieniężnych celów makroekonomicznych i ich realizacji przez regulowanie popytu i podaży na pieniądz za pomocą wybranych instrumentów ekonomicznych i administracyjnych" (por. J. A. Krzyżewski, Polityka pieniężna jako instytucja prawa konstytucyjnego, "Bank i Kredyt" 4/2000, Warszawa s. 5). Przepis art. 227 ust. 1 Konstytucji, wskazując zasadnicze uprawnienia NBP, nie ogranicza się do określenia tego typu zadań i kompetencji, lecz zawiera także określenie zakresu odpowiedzialności banku związanej z obowiązkiem zapewnienia prawidłowego obiegu pieniężnego w kraju przez użycie zwrotu: "Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza".

Ujęcie w Konstytucji jednej z funkcji NBP jako polegającej na ustalaniu i realizowaniu polityki pieniężnej miało przydać cech kreatywności działaniom polskiego banku centralnego. Sformułowanie to przyjęto redagując projekt Konstytucji w opozycji do wcześniej sugerowanego sformułowania "wykonywanie polityki pieniężnej". "Wykonywanie" mogłoby być rozumiane jako realizowanie polityki pieniężnej ukształtowanej przez inny organ władzy publicznej (zob. J. Jaskiernia, T. Syryjczyk, "Biuletyn KKZN" nr XI, s. 137) Wprawdzie pojęcia polityki pieniężnej nie precyzuje ani Konstytucja, ani żaden inny akt obowiązującego prawa, ale prawo określa środki jej prowadzenia (zob. M. Sosnowska-Łozińska, Konstytucyjne gwarancje niezależności instytucjonalnej Narodowego Banku Polskiego a wymagania Europejskiego Systemu Banków Centralnych, "Ius et Administratio", nr 3/2004 r., s. 147) oraz cel, jakim jest utrzymanie stabilności cen przez NBP.

Na pytanie, czy w świetle Konstytucji prawo ustalania i realizowania polityki pieniężnej jest, tak samo jak prawo emisji pieniędzy, wyłącznym prawem NBP, czy też NBP ma wykonywać je wspólnie z innymi podmiotami, brak odpowiedzi jednoznacznej. W dużej mierze zależy ona od wyników językowo-logicznej wykładni przepisu art. 227 ust. 1 zdania drugiego. Jeśli przyjmie się, że spójnik "oraz" wypełnia - w przeciwieństwie do spójnika "i" - funkcję rozdzielczą, wówczas prowadzi to do wniosku, że w kształtowaniu polityki pieniężnej muszą uczestniczyć poza NBP także inne podmioty (zob. J. Ciemniewski, "Biuletyn KKZN" nr XXXVIII, s. 149; podobnie R. Tupin, Sprawa nadrzędna - gospodarka, "Rzeczpospolita" z 2 listopada 2001 r., s. C 3). Jeżeli natomiast uzna się, że w rozważanym kontekście można wyrazowi "oraz" nadać znaczenie także spójnikowe, wtedy podkreśla się wyłączność kompetencji NBP w tym zakresie. Za drugim z wymienionych podejść przemawia też wykładnia funkcjonalna - potrzeba wyraźnego zlokalizowania odpowiedzialności za politykę pieniężną (zob. M. Zubik, Powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej w świetle zasady kadencyjności oraz działalności organów państwa, "Przegląd Sejmowy" nr 4/2005, s. 43 i tamże P. Sarnecki, W sprawie statusu organów centralnego banku państwa (art. 227 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), s. 106-107, z zaznaczeniem, że "wyłączność" powinna tu być rozumiana "dosłownie i szeroko"). Poza wyżej przytoczonymi argumentami na rzecz drugiego z wymienionych stanowisk przemawia jeszcze i to, że po pierwsze, nie zagraża ono paradygmatowi niezależności centralnego banku państwa; po drugie, nie uniemożliwia współdziałania NBP w zakresie ustalania i realizowania polityki pieniężnej z innymi podmiotami władzy publicznej, a w szczególności z Radą Ministrów i Sejmem, pozostawiając, w wypadku rozbieżności, bankowi głos rozstrzygający w sprawie realizacji jego funkcji; po trzecie, nie absolutyzuje wyników samej tylko wykładni językowo-logicznej, uwzględniając także wykładnię funkcjonalną, co jest specjalnie zalecane w wypadku interpretacji przepisów Konstytucji. Po czwarte, tylko takie podejście, chroni politykę pieniężną przed naciskami poszczególnych grup interesów, wywołującymi szkodliwą asymetrię skutków tej polityki i, po piąte, jest całkowicie spójne z konstytucyjnym nakazem współdziałania władz.

W doktrynie podkreśla się, że polityka pieniężna, o której mowa w art. 227 ust. 1 Konstytucji, ma postać samoistną wobec polityki (gospodarki) finansowej państwa, stanowiącej wycinek polityki tout court, prowadzonej przez Radę Ministrów w myśl art. 146 ust. 2 Konstytucji (por. J. A. Krzyżewski, "Biuletyn KKZN" nr XLI, s. 93; T. Dębowska-Romanowska, Istota i treść władztwa finansowego - samowola finansowa (samowola podatkowa), restrykcje finansowe - zagadnienia pojęciowe, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa red. T. Dębowska-Romanowska, Warszawa 1999 s. 352). Powstaje zatem problem relacji między art. 227 ust. 1 zdaniem drugim oraz art. 146 ust. 2. Oba te przepisy należy traktować równorzędnie jako określające funkcje dwóch różnych i wzajemnie niezależnych podmiotów - NBP i Rady Ministrów. Jednak szczegółowe kompetencje tych podmiotów mogą się krzyżować, w czym nie należy dopatrywać się niezgodności z Konstytucją kompetencji Rady Ministrów z zakresu ustalania i realizowania polityki z art. 146 ust. 2 Konstytucji oraz banku centralnego, na podstawie w art. 227 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli tylko nie pozbawiają głosu rozstrzygającego NBP, nie muszą pozostawać w sprzeczności z art. 227 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji (por. M. Zubik, W sprawie statusu..., s. 102; inaczej M. Dąbrowski, Ograniczono konstytucyjne uprawnienia banku centralnego, "Rzeczpospolita" z 5 grudnia 1997 r., s. 17).

Wyrok TK z dnia 16 lipca 2009 r., Kp 4/08, OTK-A 2009/7/112, M.P.2009/46/683

Standard: 3491 (pełna treść orzeczenia)

Gdy chodzi o zadanie ustalania polityki pieniężnej, to w doktrynie prawa finansowego nie definiuje się samej polityki pieniężnej, lecz określa jej cele. "Polityka pieniężna polega na oddziaływaniu na gospodarkę za pomocą regulowania rozmiarów emisji pieniądza. Polityka pieniężna jest domeną banku centralnego, działającego w charakterze władzy monetarnej powołanej do: ustalania celów gospodarczych, jakie mają być osiągane za pomocą tej polityki; kwantyfikowanie łącznych rozmiarów emisji pieniądza prowadzących do osiągnięcia tych celów; wybieranie skutecznych instrumentów odpowiedniego regulowania tej emisji (...) Instrumentami polityki pieniężnej są zatem środki praktycznego działania, za pomocą których bank centralny reguluje ogólne rozmiary emisji pieniądza gotówkowego (pośrednio przesądzających o rozmiarach gotówkowych wpłat klientowskich do kas banków komercyjnych) oraz ogólne rozmiary zasobów pieniądza rezerwowego stawianych do dyspozycji banków komercyjnych" (J. Wolniak, op.cit., s. 188).

Jak to stwierdza C. Kosikowski: "Funkcję banku banków bank centralny realizuje przez oddziaływanie na system bankowy (banki komercyjne) zgodnie z założeniami polityki pieniężnej, kształtowanie polityki stopy procentowej, prowadzenie polityki refinansowania banków i oprocentowania kredytów refinansowych, prowadzenie polityki rezerw obowiązkowych banków komercyjnych lokowanych w banku centralnym oraz organizowanie systemu informacyjnego dla całego systemu bankowego (Publiczne prawo bankowe op.cit., s.265).

Jako realizator polityki pieniężnej bank centralny dysponuje różnorodnymi instrumentami oddziaływania na banki komercyjne, stosowanymi w celu dostosowania działalności kredytowej i lokacyjnej tych ostatnich do przyjętych priorytetów owej polityki. W doktrynie prawa finansowego wyróżnia się dwie zasadnicze grupy wspomnianych instrumentów: 1) instrumenty klasyczne, których podstawową cechą pozostaje pośredni, niewładczy charakter stosowanego przez bank centralny oddziaływania (polityka podstawowej stopy procentowej, operacje otwartego rynku oraz system rezerw obowiązkowych; niekiedy zalicza się tu także uprawnienia do ustalania walut obcych); 2) instrumenty bezpośrednie, oparte na władczym oddziaływaniu banku centralnego na pozostałe banki. Te ostatnie mają w warunkach gospodarki rynkowej wyjątkowy, interwencyjny charakter. "Ich każdorazowe zastosowanie warunkowe jest zaistnieniem określonych ustawowo szczególnych okoliczności" (L. Góral, M. Karlikowska, K. Koperkiewicz-Mordal, Polskie prawo bankowe, Warszawa 2000, PWN, s. 14-16).

Jak to stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o NBP, podstawowym celem działalności tego banku jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu. Z przytoczonych wypowiedzi doktryny prawa finansowego wynika, że konstytucyjne zadania centralnego banku polegają przede wszystkim na stosowaniu takich instrumentów finansowych, które dla kształtowania i realizowania polityki pieniężnej są najbardziej celowe. Instrumentami polityki pieniężnej są środki praktycznego działania (zob. R. Wolniak op.cit.), dostosowane do zmieniającej się sytuacji i potrzeby reagowania na niekorzystne zjawiska.

Nie można przeoczyć faktu, że NBP w wykonywaniu swoich zadań "współdziała z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej, dążąc przy tym do zapewnienia należytej realizacji założeń polityki pieniężnej" (art. 21 ust. 1 ustawy o NBP). Jest to jednoznaczne wskazanie na funkcję organizującą i koordynującą centralnego banku, a nie interwencyjną.

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141, Dz.U.2000/53/648

Standard: 3492 (pełna treść orzeczenia)