NBP - niezależność

Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę, że realizowanie przez Narodowy Bank Polski zadań konstytucyjnych "w dużym stopniu wymaga jego niezależności". Konstytucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, jednakże analiza przepisów konstytucyjnych dotyczących Narodowego Banku Polskiego prowadzi do wniosku, że zasada ta została wyrażona w Konstytucji implicite. Prawodawca konstytucyjny, stanowiąc przepisy konstytucyjne dotyczące banku centralnego, wziął pod uwagę trzy podstawowe aspekty jego niezależności. Niezależność finansowa polega na wykluczeniu możliwości wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków rządu (deficytu budżetowego) bezpośrednio lub pośrednio z kredytów banku centralnego. Niezależność funkcjonalna jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje również samodzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego. Niezależność instytucjonalna dotyczy przede wszystkim pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz banku (zob. wyroki: z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95, s. 1084-1085 oraz z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109, s. 1165).

Na instytucjonalną i funkcjonalną odrębność funduszów NBP i jego polityki pieniężnej w stosunku do polityki finansowej realizowanej przez Radę Ministrów i Sejm wskazuje także ustrojodawca w art. 220 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc, że "ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa".

Konstytucyjna zasada niezależności Narodowego Banku Polskiego zabezpiecza realizację określonych celów konstytucyjnych i musi być wykładana w świetle tych celów. Zasadniczym celem niezależności banku centralnego jest ochrona wartości polskiego pieniądza. Polityka pieniężna musi być prowadzona przez Narodowy Bank Polski w ramach konstytucyjnie wyznaczonych, w szczególności przez konstytucyjną zasadę społecznej gospodarki rynkowej oraz obowiązek urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, że niezależność banku centralnego musi mieć pewne granice, ale prawodawca powinien zagwarantować tę niezależność na takim poziomie, który jest optymalny z punktu widzenia realizacji założonych zadań banku centralnego (zob. A. Wojtyna, Szkice o niezależności banku centralnego, Warszawa-Kraków 1998, s. 119). W świetle poglądów przedstawicieli nauki finansów publicznych, "skuteczność banku centralnego zależy nie tyle od jego niezależności jako takiej, ile od zdolności prowadzenia skutecznej interakcji z innymi organami państwa" (C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 248). Skuteczna polityka gospodarcza wymaga koordynacji polityki pieniężnej prowadzonej przez bank centralny z innymi elementami polityki gospodarczej, prowadzonej przez rząd, co z kolei zakłada stworzenie odpowiednich instrumentów prawnych ułatwiających taką koordynację (por. A. Wojtyna, op.cit., s. 119).

Konstytucyjna zasada niezależności NBP obejmuje przede wszystkim sferę jego konstytucyjnych zadań. Ustawodawca może powierzać bankowi centralnemu także inne kompetencje pozakonstytucyjne. Przy powierzaniu takich kompetencji regulacje prawne dotyczące ograniczeń samodzielności Narodowego Banku Polskiego muszą mieć formę ustawy i nie mogą wykraczać poza konieczny zakres swobody regulacyjnej wyznaczony przez Konstytucję, a w szczególności jej art. 227 w związku z art. 2.

Konstytucja nakazuje ustawodawcy przyznanie Narodowemu Bankowi Polskiemu szczegółowych kompetencji niezbędnych dla realizacji funkcji banku państwa, funkcji banku banków, funkcji w zakresie emisji pieniądza, określania i realizacji polityki pieniężnej oraz odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza. Ustawodawca powinien każdorazowo rozważyć, czy powierzenie NBP dodatkowych funkcji i kompetencji, niewynikających z norm ustrojowych, nie prowadziłoby do utrudnienia Narodowemu Bankowi realizacji jego podstawowych zadań i funkcji konstytucyjnych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozumienie zawartego w art. 227 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji wyłącznego prawa NBP do m.in. realizowania polityki pieniężnej.

Wyrok TK z dnia 16 lipca 2009 r., Kp 4/08, OTK-A 2009/7/112, M.P.2009/46/683

Standard: 3488 (pełna treść orzeczenia)

Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, któremu na mocy art. 227 ust. 1 Konstytucji przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza. Niezależność banku centralnego jest konsekwencją założenia racjonalności ograniczenia ingerencji polityków w działalność tego organu. Postulat ten ma uzasadnienie historyczne, prawnoporównawcze i wynikające z praktycznego doświadczenia wzajemnych relacji władzy politycznej i banku centralnego. Już uprzednio - w wydanym w pełnym składzie wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141) - Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na «apolityczności» tego banku". NBP działa w obszarze finansów publicznych, ale jego kompetencje zostały oddzielone od kompetencji rządu. Cytowany pogląd znalazł kontynuację i rozwinięcie w sprawie K 26/03, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jakkolwiek Konstytucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, to jednak realizowanie przez NBP powierzonych mu konstytucyjnie zadań w dużym stopniu wymaga jego niezależności. W publikacjach z zakresu prawa administracyjnego, konstytucyjnego oraz ekonomii niezależność banku centralnego poddawana jest różnym klasyfikacjom (por. Status banku centralnego: Doświadczenia i perspektywy. Materiały z konferencji zorganizowanej 29 XI 1994 r. przez Komisję Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Biuro Studiów i Ekspertyz, tom 7 serii "Konferencje i Seminaria", Warszawa 1995; oraz R. Huterski, Niezależność banku centralnego, Toruń 2000). Niezależność ta bywa rozpatrywana w różnych aspektach. Niezależność finansowa polega na wykluczeniu możliwości wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków rządu (deficytu budżetowego) bezpośrednio lub pośrednio z kredytów banku centralnego. Niezależność funkcjonalna jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje również samodzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego. Niezależność instytucjonalna dotyczy przede wszystkim pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz banku. Przepisy Konstytucji odnoszące się do Narodowego Banku Polskiego wskazują że ustrojodawca uwzględnił wszystkie trzy wymienione wyżej aspekty niezależności banku centralnego (zob. wyrok z 24 listopada 2003 r., OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95). Zdaniem Trybunału niezależność NBP jest zatem implicite gwarantowana przez art. 227 Konstytucji.

Określenie kompetencji NBP, jego pozycji oraz zasad współdziałania z właściwymi organami państwa w Konstytucji i ustawie o NBP, jak również pozycji Prezesa NBP (por. zwłaszcza przesłanki odwołania z funkcji), wskazuje na przyjętą przez ustrojodawcę i w konsekwencji - ustawodawcę konstrukcję gwarantującą niezależność NBP niezbędną dla prawidłowej realizacji jego zadań. Charakterystyczna dla tego modelu konstytucyjnego i ustawowego statusu NBP jest norma wyrażona w art. 3 ust. 1 ustawy o NBP, który stanowi, że "Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP".

Zasady niezależności banku centralnego i minimalny poziom jej gwarancji określone zostały także w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej, które obecnie stanowią element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (por. zwłaszcza art. 108 i art. 109 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-181) oraz art. 7 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego). Zasady te wiążą wszystkie organy państwa polskiego, w tym izby ustawodawcze, nakładając zarówno obowiązek stanowienia prawa służącego ich realizacji, jak i obowiązek przeciwdziałania próbom ich podważania (w drodze ustawowej czy jakiejkolwiek innej formie działania organów władzy publicznej).

Sejm nie jest upoważniony do powołania komisji śledczej do zbadania działalności Narodowego Banku Polskiego, Prezesa NBP lub innych organów NBP (Zarządu NBP i Rady Polityki Pieniężnej). Uchwała Sejmu w sprawie powołania komisji śledczej tworzyłaby bowiem nowy, nieoparty na Konstytucji ani ustawach, układ wzajemnych relacji Sejmu i Narodowego Banku Polskiego. Pod rządami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie można za pomocą uchwał Sejmu zmieniać porządku konstytucyjnego państwa.

Wyrok TK z dnia 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006/8/109, M.P.2006/66/680

Standard: 3489 (pełna treść orzeczenia)