Przystąpienie RPO do skargi konstytucyjnej

Nie umniejszając przewidzianej w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji samodzielnej kompetencji Rzecznika do inicjowania kontroli konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż wniosek o kontrolę nie może być sformułowany jako element zgłoszenia udziału w sprawie ze skargi konstytucyjnej i rozpatrywany niejako przy okazji jej rozpoznawania. Chodzi bowiem o dwie odmienne instytucje prawne o różnych celach i podlegające odmiennym reżimom. Tylko działając na podstawie przepisu Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem samodzielnie inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i korzysta wtedy ze swobody określania zakresu przedmiotowego kontroli konstytucyjnej. Całkowicie odmienną rolę wyznacza mu natomiast art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; w tym przypadku Rzecznik zgłasza swój udział w postępowaniu wszczętym przez inny podmiot. Jego pozycja przypomina ukształtowaną przez kodeks postępowania cywilnego pozycję interwenienta ubocznego (art. 76 i n. kpc), którego udział w sprawie ma charakter adhezyjny. Interwenient uboczny nie jest nigdy stroną procesu, lecz pomocnikiem strony. Brak przymiotu strony nie pozwala na dokonywanie tzw. czynności dyspozycyjnych, a więc decydujących o przedmiocie procesu. Przenosząc te uwagi na grunt postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Trybunał stwierdza, iż Rzecznik Praw Obywatelskich przez zgłoszenie swego udziału w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie zyskuje prawa rozszerzania zakresu skargi, lecz tylko możliwość dokonywania czynności wspierających ją, w szczególności dostarczania nowych argumentów prawnych. Wskazując odmienność pozycji Rzecznika jako wnioskodawcy i podmiotu biorącego udział w postępowaniu, Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie może w jednym postępowaniu występować jednocześnie jako podmiot popierający zarzuty skargi i jako samodzielny wnioskodawca. Dopuszczenie takiej możliwość oznaczałoby bowiem obejście wszystkich reguł dotyczących udziału Rzecznika w postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konkretyzując uwagi ogólne na temat ról Rzecznika Praw Obywatelskich w procesie badania zgodności aktów prawnych z konstytucją, Trybunał Konstytucyjny uważa za celowe zwrócenie uwagi na kilka dodatkowych argumentów.

Po pierwsze, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, iż Trybunał - ze względu na treść art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - nie może wyrokować o zgodności przepisów nie wskazanych przez skarżącego lub wnioskodawcę. Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Nie może też orzekać z urzędu o niezgodności z konstytucją (por. przykładowo SK 3/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 69, U. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 6, SK 15/00, OTK ZU Nr 4/2001). Z punktu widzenia tych zasad, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Trybunał nie może wyjść poza granice kontroli w niej wskazane. Rola, jaką w tym postępowaniu wyznacza Rzecznikowi Praw Obywatelskich art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to rola uczestnika postępowania, występującego obok podmiotu skarżącego, w granicach skargi złożonej przez uprawnionego. Zakres zarzutów formułowanych przez Rzecznika może stanowić pochodną zarzutów zgłoszonych przez inicjatora postępowania. W wyroku z 21 maja 2001 r. (SK 15/00), Trybunał Konstytucyjny dopuścił rozszerzenie przez Rzecznika zakresu wzorca kontroli prowadzonej na skutek skargi, polegało ono jednakże tylko na powołaniu dodatkowego ustępu w przepisie Konstytucji wskazanym przez uprawnionego. Poza tego rodzaju doprecyzowaniem wzorca kontroli, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niedopuszczalne jest dalej idące rozszerzanie pola kontroli konstytucyjnej przez uczestnika postępowania, którego udział ma charakter akcesoryjny. Przedmiot zaskarżenia wyznaczyć może tylko skarżący w sposób i w czasie określonym przepisami.

Po drugie, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na szczególny charakter kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną. Możliwość wystąpienia ze skargą obwarowana jest szeregiem wymogów formalnych, w szczególności - ograniczona jest trzymiesięcznym terminem. Ponadto, cel skargi jest nieco inny niż wniosku, czy pytania prawnego. Skarga służy bowiem przede wszystkim ochronie konstytucyjnych praw obywateli przed naruszeniami ze strony państwa. Konsekwencją tego jest, że - co do zasady - nawet w razie utraty mocy obowiązującej przez przepisy będące przedmiotem kontroli konstytucyjnej, postępowanie skargowe powinno być kontynuowane. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postępowania nie umarza się, jeśli wydanie wyroku jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Taka właśnie sytuacja wystąpi z reguły w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi, gdyż z założenia jest ono wszczynane w razie naruszenie praw i wolności konkretnego podmiotu.

Po trzecie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, względy ekonomii procesowej, które mogłyby ewentualnie przemawiać za łącznym rozpoznaniem obu spraw, nie mogą przeważyć przedstawionych wyżej argumentów merytorycznych. Powoływanie się na nie w niniejszej sprawie byłoby zresztą chybione, gdyż - jak wyżej wskazano - Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o ocenę innych przepisów niż skarżąca i to ocenę z punktu widzenia innych wzorców konstytucyjnych niż przez nią wskazane. W konsekwencji, związek wniosku Rzecznika ze skargą jest dość odległy; polega na tym, iż w obu przypadkach chodzi o tę samą ustawę.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe argumenty wystarczają dla uzasadnienia tezy o niedopuszczalności łączenia w jednym postępowaniu rozpoznania skargi konstytucyjnej i dołączonego do niej dalej idącego "wniosku" Rzecznika Praw Obywatelskich. Uzasadnia to pozostawienie żądania Rzecznika złożonego w niniejszej sprawie bez rozpoznania.

Wyrok TK z dnia 11 września 2001 r., SK 17/00, OTK 2001/6/165, Dz.U.2001/103/1129

Standard: 3463 (pełna treść orzeczenia)