Wolność zrzeszania się w związku zawodowym pracowników merytorycznych NIK

Pracownicy merytoryczni Najwyższej Izby Kontroli nie mogą być uznani za "członków administracji" z co najmniej dwóch względów. Po pierwsze wolą racjonalnego ustawodawcy było usytuowanie NIK poza systemem administracji państwowej, co wynika wprost z art. 202 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. stanowiących, że NIK jest "naczelnym organem kontroli państwowej", uprawnionym (na podstawie art. 2 ust. 1 i n. ustawy) do kontrolowania działalności między innymi "organów administracji rządowej". Po wtóre pracownicy NIK nie wykonują imperium administracyjnego, nie mają prawa wydawania decyzji administracyjnych (za które nie można uważać ani protokołów kontroli ani też wystąpień pokontrolnych), co jest konsekwencją prawno-ustrojowej pozycji Najwyższej Izby Kontroli.

W związku z powyższym, podstawą ograniczenia prawa koalicji w stosunku do pracowników merytorycznych NIK, wzmiankowane kryterium konwencyjne być nie może, co jednak pozostaje bez wpływu na status tych pracowników jako funkcjonariuszy publicznych, korzystających w toku wykonywania obowiązków służbowych z pełni przewidzianej przepisami prawa ochrony. Z państwem, jako suwerenną organizacją terytorialną, są oni związani węzłem mianowania (z wyjątkiem okresu wstępnego - art. 68 ust. 1 ustawy), zaś w pewnych dziedzinach podlegają nie tylko ustawie o NIK, kształtującej wyraźnie ich prawa i obowiązki ale też przepisom o pracownikach urzędów państwowych.

Zgodnym z prawem międzynarodowym ograniczeniem wolności związkowej jest pozbawienie tej wolności osób pozostających "na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze". Jak w powoływanym orzeczeniu stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w obowiązującym stanie prawnym brak określenia, które stanowiska w urzędach państwowych spełniają wyżej wymienione warunki (od czasu wydania wzmiankowanego orzeczenia sytuacja nie uległa zmianie). W wypadku wysokich stanowisk związanych z tworzeniem polityki, wskazówką mogą być postanowienia ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101 ze zm.), zaliczające do kierowniczych stanowisk państwowych, tylko Prezesa i Wiceprezesów NIK. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w fakcie, że tylko te osoby mogą być uznane odpowiedzialnymi za tworzenie polityki (zarówno państwa jak i instytucji), inni pracownicy ponoszą odpowiedzialność najwyżej za kształtowanie wizerunku instytucji w społeczeństwie. W odniesieniu do pojęcia "funkcji kierowniczych" uznać trzeba, że nie każdy pracownik merytoryczny Izby funkcje takie pełni, dlatego też regulacją wystarczającą w tym zakresie jest postanowienie art. 86 ust. 1 ustawy o NIK.

W świetle powyższych stwierdzeń, negujących możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie większości przesłanek konwencyjnych, decydujące znaczenie ma kryterium wysokiego stopnia poufności pełnionych obowiązków, które należy uznać za nierozerwalnie związane z interesem bezpieczeństwa państwowego lub publicznego oraz ochroną porządku.

Jedną z podstawowych cech pracownika merytorycznego Najwyższej Izby Kontroli winna być bezstronność. Na fakt ten wskazują zarówno normy art. 31 ust. 2 (wyłączenie kontrolera w razie uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności) i art. 71 pkt 1 (obowiązek należytego, bezstronnego i terminowego wykonywania zadań), jak też rota składanego przy mianowaniu ślubowania, określona w art. 70 ust. 1. Bezstronność ta oznacza niezależność kontrolera od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na ocenę kontrolowanego podmiotu i wpływać na treść protokołów kontroli i wystąpień pokontrolnych. Uznać należy, że integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność - oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej. Jak wskazano powyżej, w związku z jednoznacznym charakterem działalności polskich związków zawodowych, przynależność pracownika do któregoś z nich musiałaby być poczytana za deklarację politycznych sympatii, zatem przeczyłaby apolityczności i tym samym negowała fundamentalną zasadę bezstronności. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że przyznanie pracownikom merytorycznym NIK pełnej wolności koalicji mogłoby, w pewnych wypadkach, prowadzić do niebezpiecznego konfliktu sumienia pomiędzy zawodowymi obowiązkami a politycznymi sympatiami pracownika i bieżącymi potrzebami związku zawodowego.

Ochrona interesu bezpieczeństwa państwa stanowi wystarczające uzasadnienie wprowadzenia ograniczenia swobody koalicji w stosunku do tej grupy pracowniczej. Jednocześnie ograniczenie to wprowadzone zostało tylko w wymiarze koniecznym, bowiem ustawodawca nie pozbawił pracowników merytorycznych Izby możliwości związkowej reprezentacji i ochrony ich praw pracowniczych. Niewątpliwie również ograniczenie takie uznać można za wyjątek od obowiązującej w demokratycznym państwie prawa reguły wolności związkowej, w żadnej mierze istoty tej wolności nie naruszający.

Wyrok TK z dnia 17 listopada 1998 r., K 42/97, OTK 1998/7/113, Dz.U.1998/143/928

Standard: 3459 (pełna treść orzeczenia)