Nadanie statutu Najwyższej Izbie Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 konstytucji jako "naczelny organ kontroli państwowej". Ustrojodawca umieścił przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym: "Organy kontroli państwowej i ochrony prawa". Takie usytuowanie NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż "Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym "zawieszonym" pomiędzy Sejmem a rządem, i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem", (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu część 2, Warszawa, 1998, s. 139).

Relacje między tymi organami określono wyraźnie w art. 202 ust. 2 konstytucji w ten sposób, że będąc naczelnym organem kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi. W doktrynie przyjmuje się, że podległość ta rozumiana jest jako więź ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków.

Treść konstytucyjnej podległości NIK wobec Sejmu wypełniają szczegółowe postanowienia konstytucji, np. art. 204 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem "1. Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi: 1) analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, 2) opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, 3) informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia określone w ustawie. 2. Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności". Jako ilustrację zasady podległości NIK Sejmowi można by nadto wymienić postanowienie art. 205 konstytucji (Prezes NIK jest powoływany przez Sejm...), art. 206 (Prezes NIK nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności), art. 226 (Sejm rozpatruje sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej... i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium), a także odpowiednie postanowienia ustawy o NIK np. art. 7 i art. 13 (Prezes NIK kieruje Najwyższą Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność).

Treść zasady podległości NIK Sejmowi realizuje się nie tylko poprzez określone kompetencje Sejmu wobec NIK lecz także poprzez określone kompetencje organów Sejmu wobec NIK, pod warunkiem jednak w tym drugim przypadku, że zachowana zostanie zasada, iż organ wewnętrzny nie może podejmować działań władczych wobec NIK. Jako przykład można by tu przytoczyć art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK mówiący o zlecaniu NIK kontroli przez organy Sejmu. W każdym razie opisana podległość nie może dawać podstawy do naruszenia istoty samodzielności NIK.

Z przytoczonych wyżej przepisów konstytucyjnych wynika, iż stosunek podległości występuje przede wszystkim między NIK a Sejmem i demonstruje się najpełniej w jego funkcji kontrolnej. Istota funkcji kontrolnej Sejmu polega na tym, że występuje on w całym swym politycznym zróżnicowaniu wobec innych organów, zwłaszcza Rady Ministrów. W wymiarze ustrojowym oznacza to, iż NIK wypełnia swe zadania kontrolne na rzecz i pod nadzorem Sejmu. Nieuzasadnione byłoby wyłączanie spod tego nadzoru jej statutu, tj. aktu określającego strukturę organizacyjną NIK, rodzaje departamentów, ich podział i zakres właściwości terytorialnej.

Wyrok TK z dnia 20 stycznia 2015 r., K 39/12, OTK-A 2015/1/2, Dz.U.2015/142

Standard: 3455 (pełna treść orzeczenia)

Temu założeniu odpowiada treść art. 207 konstytucji, zgodnie z którym organizację oraz tryb działania NIK określa ustawa. Ustawodawca powinien więc uregulować aktem o charakterze powszechnie obowiązującym wszystkie te kwestie organizacyjne, które mogłyby mieć znaczenie dla sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych w stosunku do NIK. Takie upoważnienie konstytucyjne nie wyłącza możliwości uregulowania aktem ustawodawczym także kwestii techniczno-organizacyjnych o charakterze wewnętrznym, co już znalazło zastosowanie w okresie międzywojennym. Przyjęte na tle ustawy o NIK rozwiązanie podziału materii pomiędzy ustawę a statut wydaje się być rozstrzygnięciem pragmatycznym, zachowującym właściwe proporcje pomiędzy dość sztywną regulacją ustawową, a raczej luźną (lecz mieszczącą się w granicach upoważnienia ustawowego) regulacją statutową. Zastosowane rozwiązanie mieści się, jak powiedziano wyżej, w koncepcji art. 207 konstytucji, jednakże pod warunkiem, że statut spełnia w pełni materialne wymogi aktu o charakterze wewnętrznym, o którym mowa w art. 93 konstytucji.

W odniesieniu do Najwyższej Izby Kontroli znaczenie przesądzające ma art. 202 ust. 2 konstytucji, który wskazuje, iż "Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi". Zwraca uwagę, że wymieniona norma konstytucyjna posługuje się zwrotem językowym "podlega" dla określenia wzajemnej relacji obu organów państwowych. Podobnym zwrotem ("podległe") charakteryzującym podmioty upoważnione do stanowienia aktów prawa o charakterze wewnętrznym posługuje się art. 93 ust. 1 konstytucji. Użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego tego samego pojęcia dla scharakteryzowania wzajemnej relacji "podległości" między organami państwowymi dowodzi, że ustrojodawca zakłada, że konstytucyjne stosunki między Sejmem, a Najwyższą Izbą Kontroli są reglamentowane w drodze aktów o charakterze wewnętrznym. Artykuł 93 konstytucji dopuszcza zatem wydawanie przez Sejm, bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego przez Marszałka Sejmu aktów o charakterze wewnętrznym odnoszących się do NIK, o ile tylko spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 93 konstytucji, tzn. wymóg podstawy ustawowej, nakaz zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i zakaz traktowania takiego aktu jako podstawy decyzji adresowanych do podmiotów zewnętrznych. Nie ma więc konstytucyjnych przeszkód, by ustawa powierzyła kompetencję do nadawania statutu zarówno Sejmowi jako konstytucyjnemu organowi państwa, wobec którego NIK stanowi organ podległy, jak i Marszałkowi Sejmu będącemu wewnętrznym organem Sejmu. Ponieważ zaś art. 120 konstytucji wymienia "ustawy i uchwały" jako formy wyrażania woli przez Sejm, to gdyby ustawodawca uznał za uzasadnione powierzenie Sejmowi kompetencji do nadawania statutu NIK, musiałoby to następować w formie uchwały. Jeżeli natomiast uprawnienie tego rodzaju służy zgodnie z ustawą Marszałkowi Sejmu, to może on zrealizować to uprawnienie przy pomocy zarządzenia spełniającego warunki art. 93 konstytucji. Z tego względu przepis ustawy powierzający Marszałkowi Sejmu kompetencję do nadawania statutu NIK jest zgodny z art. 93 ust. 1 konstytucji odczytywanym w związku z art. 202 ust. 2 konstytucji.

Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, OTK 1998/7/116, M.P.1998/43/615

Standard: 3456 (pełna treść orzeczenia)