Pełnomocnik rządu (art. 146 konstytucji)

Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy (pismo z 31 maja 1999 r., s. 5), iż zadania "mieszczące się w zakresie działania samej Rady Ministrów" nie mogą być przekazywane pełnomocnikowi. Przyjęcie takiego punktu widzenia, w zestawieniu z normą art. 146 ust. 2 Konstytucji RP "Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego" prowadziłoby do wniosku, że żadne sprawy nie mogą być pełnomocnikowi przekazane, bowiem albo należą do Rady Ministrów albo też, należąc do kompetencji innych organów nie pozostają w zakresie decyzji Rady Ministrów.

Podkreślić trzeba trafność twierdzenia Prezesa Rady Ministrów (pismo z 27 sierpnia 1998 r., s. 4), iż "upoważnienia udzielane pełnomocnikom Rządu nie powinny obejmować (...) spraw zastrzeżonych ustawą do wyłącznej kompetencji ministrów (co nie oznacza jednak), że zadania powierzone pełnomocnikom Rządu w ogóle nie mogą dotyczyć obszarów objętych zakresem działania ministrów".

W związku ze szczególnym ustawowym wymogiem "czasowego charakteru" spraw, które mogą być przekazywane pełnomocnikom rządu, podkreślić trzeba, że wszelkie sprawy o żywotnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa muszą być uznane za permanentne i jako takie - za wymagające stałych prac członka Rady Ministrów.

Racjonalny ustawodawca uwzględnił je w mającej fundamentalne znaczenie ustawie o działach administracji, przy czym zastosował wyliczenie wyczerpujące, ustalając działy administracji i określając ich zakresy, a także uwzględniając dodatkowe obowiązki poszczególnych ministrów, właściwych w zakresie każdego z działów. Tym samym zamknął katalog spraw o charakterze permanentnym, wymagających zarazem stałych prac członków Rady Ministrów. Oznacza to, że wszelkie sprawy, nie uwzględnione w ustawie o działach administracji uznać należy za niewymagające stałych prac członków Rady Ministrów.

Przyjęcie założenia, że jakakolwiek sprawa permanentna została pominięta w ustawie o działach administracji prowadziłoby do zaprzeczenia racjonalności ustawodawcy, a tego rodzaju założenie jest niezbędne dla zapewnienia autorytetu państwa i sprawności jego funkcjonowania. Skoro zatem sprawy permanentne, zostały enumeratywnie wymienione w ustawie o działach administracji, przyjąć należy, iż sprawy w tej ustawie nie przewidziane muszą być - a contrario - uznane za "czasowe".

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "charakteru czasowego" nie zawiera w sobie nakazu określenia czasu, w którym dana czynność ma być wykonana. W takim przypadku ustawodawca posłużyłby się sformułowaniem na przykład: "spraw o oznaczonym terminie załatwienia" lub innym równoznacznym. Rozporządzenia o ustanowieniu poszczególnych pełnomocników rządu zawierają określenie zadań stawianych tym podmiotom przez Radę Ministrów.

Za sprawne wykonywanie powierzonych obowiązków i skuteczne realizowanie zadań pełnomocnicy odpowiadają przed organem powołującym - Prezesem Rady Ministrów. Należy przyjąć, że "czasowość" nie zależy od terminu, a więc zdarzenia przyszłego, przedmiotowo pewnego i możliwego do określenia datą kalendarzową, lecz od warunku, czyli zdarzenia przyszłego i przedmiotowo niepewnego, jakim jest realizacja określonego zadania. Z pewnością niektóre ze spraw czasowych mogą wymagać prac członka Rady Ministrów, inne jednak mogą być realizowane poprzez przekazanie ich pełnomocnikom Rządu.

O zastosowaniu któregoś z powyższych rozwiązań decydować może Prezes Rady Ministrów, którego pozycja została, mocą ustaw o Radzie Ministrów i o działach administracji, w sposób istotny wzmocniona. W razie wykonania postawionych zadań (np. wdrożenia określonych reform), "sprawa o charakterze czasowym" przestanie wymagać funkcjonowania specjalnego organu jakim jest pełnomocnik rządu.

W wypadku niewykonania postawionych zadań, Rada Ministrów rozważy celowość dalszego funkcjonowania tego organu i podejmie decyzję co do innych środków, jakie należy podjąć dla osiągnięcia założonych celów. Trafnie zwraca uwagę Prezes Rady Ministrów, że wiele spraw ma charakter czasowy, ze względu na ścisły związek postawionych zadań z programem działania rządu i jego zamierzeniami, wynikającymi z rządowych programów czy strategii oraz umów koalicyjnych.

Jeśli przyjąć, że przymiotem "czasowości" charakteryzują się wszystkie sprawy, których ustawodawca nie uwzględnił w ustawie o działach administracji, podzielić je można na dwie kategorie. W pierwszej z nich owa czasowość wynika z samej istoty sprawy (np. usunięcie skutków powodzi, zagospodarowanie określonego mienia, przygotowanie i koordynacja realizacji określonych reform). W kategorii drugiej czasowość, z istoty sprawy wprost nie wynikająca, winna zostać dookreślona, dla uniknięcia tworzenia poza Radą Ministrów organów stałych i swoistego "wyprowadzania" poza nią kompetencji. Dookreślenie takie może nastąpić w sposób dwojaki: albo poprzez wyznaczenie terminu realizacji stawianych zadań (co jednak jest wątpliwe, w związku z "warunkowym", nie zaś "terminowym" charakterem czasowości - o czym wyżej), albo też poprzez oznaczenie czasu funkcjonowania powołanego organu specjalnego.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że jakkolwiek "czasowość" wynika a contrario z wyczerpującej formuły ustawy o działach administracji, to jednak powinna być ona dodatkowo zdeterminowana przez sam charakter sprawy lub też przez określenie czasu działania powołanego do jej załatwienia organu.

W związku z faktem, że sprawy rodziny, choć pominięte w ustawie o działach administracji nie są w istocie sprawami czasowymi, zaś zaskarżone rozporządzenie nie zawiera postanowień dotyczących okresu funkcjonowania Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny, uznać należy, że narusza ono zasadę legalizmu i tym samym godzi w porządek demokratycznego państwa prawnego.

Dla określenia pozycji prawnej pełnomocników rządu nie należy, mimo zbieżności terminologicznej, transponować cywilnoprawnego rozumienia pojęć "pełnomocnik" i "pełnomocnictwo".

Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska, że w braku innych postanowień, pełnomocnictwo wygasa z chwilą, w której przestaje działać organ tego pełnomocnictwa udzielający. W wypadku pełnomocnika rządu oznaczałoby to, że w razie nieodwołania expressis verbis pełnomocnictwa (a więc w drodze rozporządzenia, zgodnie z dotychczasową praktyką, powoływaną przez wnioskodawcę w piśmie z 31 maja 1999 r., s. 8), wygasałoby ono z chwilą przyjęcia dymisji Rady Ministrów powołującej owego pełnomocnika, a sam pełnomocnik sprawować mógłby swe obowiązki w dalszym ciągu, na zasadach określonych w art. 162 ust. 3 konstytucji.

Uznać trzeba, że takie niejako "dorozumiane" zniesienie urzędu pełnomocnika i utrata mocy obowiązującej rozporządzenia wymagałyby umocowania ustawowego, którego brak pociąga za sobą konieczność każdorazowego określenia czasu funkcjonowania powołanego organu, albo też - tak jak dotychczas - uchylania stosownych rozporządzeń.

Wyrok TK z dnia 9 maja 2000 r., U 6/98

Standard: 3452 (pełna treść orzeczenia)