Ustawowa kompetencja Rady Ministrów do dokonywania zmian w podziale terytorialnym (art. 146 i art. 163 konstytucji)

Podział terytorialny nie jest konstrukcją niezmienną. Podlega on procesom dostosowawczym do zmian demograficznych, społecznych i jest funkcją polityki państwa w zakresie administracji, gospodarki i kultury. Jak trafnie wskazują przedstawiciele doktryny podział nieodpowiadający zmienionym warunkom staje się hamulcem rozwoju.

Z natury rzeczy zmiany granic wiążą się z kolizją "poziomych" interesów, co musi prowadzić do stworzenia niezbędnych mechanizmów rozstrzygania tego rodzaju konfliktów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie o sygn. U. 1/01, ustawodawca, mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, słusznie zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalenia granic organom samorządu terytorialnego. Także i to rozwiązanie służy zagwarantowaniu praw samorządu terytorialnego, ponieważ zapobiega niekorzystnym następstwom długotrwałego prowadzenia sporów o kształt podziału terytorialnego.

Ustawodawca jest konstytucyjnie umocowany do tego, by - jak stanowi art. 163 Konstytucji - zastrzec konkretne zadania publiczne dla organów innych władz publicznych aniżeli samorząd terytorialny. Czyniąc tak w ustawach o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym, ustawodawca nie narusza Konstytucji, ale wykonuje jej postanowienia.

Z art. 163 Konstytucji, który stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, wynika domniemanie kompetencji samorządu jedynie w części zadań publicznych z zakresu administracji państwowej realizowanych w wymiarze terenowym. Nie oznacza to, że Rada Ministrów nie może dokonać zmian w podziale terytorialnym według zasad określonych przez ustawodawcę i zgodnych z Konstytucją.

A zatem przyznanie w ustawach Radzie Ministrów kompetencji do dokonywania zmian w podziale terytorialnym na zasadach w ustawach tych określonych jest zgodne z art. 163 Konstytucji, który dopuszcza taką możliwość.

Rozporządzenia dokonujące zmian granic jednostek samorządu terytorialnego mają szczególny charakter. W odniesieniu do tych rozporządzeń ocena konstytucyjności łączy się w większym stopniu z oceną faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm (zob. wyrok z 25 marca 2003 r., U 10/01). Mamy w tym przypadku do czynienia z rozporządzeniami określanymi w doktrynie jako "rozporządzenia" różniące się od rozporządzeń "klasycznych", przewidzianych w art. 87 i art. 92 Konstytucji. Owe "rozporządzenia", stanowiące przedmiot orzekania, różnią się od rozporządzeń "klasycznych" tym, że sensem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych; nie mają więc one charakteru prawotwórczego, nie kreują norm prawnych i nie są podstawą ich obowiązywania, a przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej.

Zarazem jednak rozporządzenia te opierają się na Konstytucji i ustawach w sposób, który nie pozwala uznać, że są pozbawione właściwości aktu normatywnego. Przeciwnie, pierwiastki normatywne tych rozporządzeń wynikają z normatywności ustaw, których konkretyzacji służą. Mają więc owe rozporządzenia hybrydowy charakter, co nie pozostaje bez konsekwencji dla orzekania o ich zgodności z aktami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa.

Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też do oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też do rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian. Czym innym jest kontrola celowości zamierzenia, a czym innym kontrola jego zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny sposobu rządzenia. Uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie - oparte na prawie - było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie - pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2009 r., K 37/06

Standard: 3454 (pełna treść orzeczenia)