Przejściowa niemożność lub trwała niezdolność do wypełniania funkcji (art. 131 konstytucji)

Art. 131 Konstytucji określa zasady postępowania w razie wystąpienia przejściowej niemożności lub trwałej niezdolności wypełniania funkcji przez Prezydenta. W tym przypadku ustrojodawca przewidział udział Trybunału Konstytucyjnego jako organu, który podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.

Art. 131 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji dotyczy sytuacji, w której Prezydent stwierdza, że nie może przejściowo sprawować urzędu. Wówczas Prezydent zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki głowy państwa. Natomiast art. 131 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Konstytucji dotyczy sytuacji, gdy Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. Wówczas na wniosek przedłożony przez Marszałka Sejmu Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. W razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Trybunał Konstytucyjny powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Jeżeli Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu (por. art. 131 ust. 3 Konstytucji).

Udział Trybunału Konstytucyjnego w procedurze stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta został po raz pierwszy przewidziany w Konstytucji z 1997 r.

Art. 131 ust. 1 Konstytucji, dotyczący zasad postępowania w razie wystąpienia przejściowej niemożności w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta, jest lakoniczny. W porównaniu z normami dotychczas obowiązującymi w polskiej tradycji konstytucyjnej oraz regulacjami konstytucyjnymi przewidzianymi w innych państwach europejskich, nie jest to jednak rozwiązanie wyjątkowe (por. M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" nr 2-3/2010, s. 185 i 204; M. Woch, Rozstrzyganie w sprawie przejściowej bądź trwałej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] S. Bożyk red., Aktualne problemy reform konstytucyjnych, Białystok 2013, s. 186-192). Wąski zakres regulacji konstytucyjnej powoduje jednak, że zawarte w niej przepisy nie stanowią wystarczającej podstawy proceduralnej badania omawianych wniosków, lecz w sposób konieczny wymagają dopełnienia odpowiednimi przepisami ustawowymi. W tym zakresie art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytucji pozostają ze sobą w merytorycznym związku.

Rozwiązania, o których mowa, znajdują zastosowanie w sytuacji kryzysowej. Pełnią one funkcję rezerwową, opierając się na założeniu o konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania urzędu Prezydenta. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do organu jednoosobowego, bardziej podatnego na zaburzenie naturalnego rytmu funkcjonowania niż ciała kolegialne. Głowa państwa w Polsce wybierana jest w wyborach powszechnych, a to znaczy, że ewentualny wakat na tym stanowisku nie jest możliwy do uzupełnienia w trybie natychmiastowym, w wyniku wykonania aktu o charakterze kreacyjnym przez inny organ, niedotknięty kryzysem. Ponadto jest to urząd obdarzony znaczącymi kompetencjami, którego zadania wiążą się m.in. ze staniem na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa (por. W. Brzozowski, Niemożność sprawowania urzędu Prezydenta w świetle Konstytucji RP, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" nr 1/2011, s. 53).

Należy podkreślić, że omawiana kompetencja Trybunału jest szczególna, zdecydowanie odmienna od hierarchicznej kontroli norm, rozstrzygania sporów kompetencyjnych czy oceny konstytucyjności celów i działań partii politycznych. Trybunał działa bowiem nie tyle jako sąd konstytucyjny, którego zadaniem jest ocena prawa, ale jako dający szczególne gwarancje bezstronnego rozstrzygania organ zaufania publicznego, który potwierdza istnienie faktów, o których mowa w art. 131 ust. 1 Konstytucji (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 44). Omawiana kompetencja może wymagać zastosowania środków szczególnych nieużywanych przez sąd konstytucyjny w normalnym toku działalności. Chodzi zwłaszcza o dopuszczalność zapoznania się z dokumentacją medyczną dotyczącą stanu zdrowia Prezydenta lub możliwość uzyskiwania niezbędnych wiadomości operacyjnych od odpowiednich służb, gdyby przyczyną przejściowej niemożności sprawowania urzędu było zaginięcie czy uprowadzenie Prezydenta (por. W. Brzozowski, Niemożność sprawowania urzędu Prezydenta..., s. 59).

Już z powyższych względów wynika, że stwierdzanie przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta musi odbywać się na podstawie odrębnego, szczególnego trybu. Nie jest w tej sferze możliwe odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o TK dotyczących wykonywania kompetencji Trybunału określonych w art. 188 i art. 189 Konstytucji.

W przypadku kompetencji powierzonej sądowi konstytucyjnemu w art. 131 ust. 1 Konstytucji istotny jest również czynnik czasu. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów państwa w sytuacji kryzysowej, szczególnie istotne jest precyzyjne uregulowanie sposobu postępowania przed Trybunałem. Sąd konstytucyjny nie może być postawiony w sytuacji niepewności co do trybu postępowania mającego zastosowanie w sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, tym bardziej, że dotychczas nie wykształciła się żadna praktyka w tym zakresie.

W ocenie Trybunału, uchylenie przez ustawodawcę wszystkich przepisów normujących procedurę stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta nie może być uzasadnione tym, że art. 131 ust. 1 Konstytucji nie określa powodów, które mogłyby stanowić podstawę wniosku Marszałka Sejmu. Właśnie w sytuacjach gdy nie ma precyzyjnej normy określającej materialnoprawne przesłanki danego działania, wzrasta rola prawidłowo unormowanej procedury.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, konstytucje rzadko precyzują powody niemożności pełnienia urzędu przez głowę państwa, poprzestają na ogólnym sformułowaniu "czasowa niemożność". Byłoby zapewne niezwykle trudno przewidzieć wszystkie potencjalne powody takiego stanu rzeczy. Mogą to być zarówno przyczyny, które wyłączają psychiczną lub fizyczną zdolność Prezydenta do zawiadomienia Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, jak i przyczyny, których wystąpienie nie pozbawia prezydenta możliwości dokonania takiego zawiadomienia (por. M. M. Wiszowaty, Problematyka niemożności pełnienia urzędu przez głowę państwa - sede plena, sede vacante i kwestia zastępstwa, jako przykłady regulacji kryzysowych na gruncie polskiej i europejskich regulacji konstytucyjnych, [w:] J. Oniszczuk red., Normalność i kryzys - jedność czy różnorodność. Refleksje filozoficznoprawne i ekonomiczno-społeczne w ujęciu aksjologicznym, Warszawa 2010, s. 405; M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta..., s. 192). Podobne względy przeważyły w odniesieniu do polskiej regulacji konstytucyjnej. Podczas prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego rozważano możliwość sprecyzowania przyczyn tymczasowej niemożności wykonywania urzędu przez Prezydenta, ostatecznie jednak uznano, że nie jest możliwe ich wyczerpujące wymienienie (por. posiedzenie KKZN nr 19 z 30 maja 1995 r., Biuletyn KK ZN nr XX, s. 90-93).

Uregulowanie trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym w sytuacji kryzysowej, w razie gdyby Prezydent nie był w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, jest obowiązkiem ustawodawcy wynikającym z art. 197 Konstytucji. Instytucja zastępstwa Prezydenta powinna gwarantować ciągłość działania urzędu głowy państwa w nadzwyczajnych sytuacjach. Z tego względu jest wymagane, aby uregulowania tej problematyki były pełne, spójne i jasne.

Mechanizm przewidziany w art. 131 ust. 1 Konstytucji wymaga w wielu punktach doprecyzowania i uzupełnienia. Na poziomie ustawy odzwierciedlenie powinny znaleźć co najmniej podstawowe założenia tej procedury, określające zwłaszcza termin rozpatrzenia wniosku, skład Trybunału, sposób weryfikacji przez Trybunał okoliczności przytaczanych we wniosku Marszałka Sejmu, krąg uczestników postępowania, charakter posiedzenia (rozprawa, rozprawa z wyłączeniem jawności, posiedzenie niejawne), rodzaj wydanego orzeczenia (postanowienie, wyrok), a także okres, na jaki Trybunał powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Ustawodawca powinien również zapewnić, aby ukształtowana przez niego procedura umożliwiała jak najbardziej efektywne wykonywanie przez Trybunał jego kompetencji ze względu na charakter sprawy i jej znaczenie dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania państwa.

Wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A 2016/2

Standard: 3444