Charakterystyka trybu pilnego

Tryb pilny stanowi szczególną, przyspieszoną procedurę ustawodawczą. Istota trybu pilnego polega na priorytetowym potraktowaniu rządowego projektu danej ustawy, a co za tym idzie na znacznym przyspieszeniu całego trybu ustawodawczego. Parlament zachowuje przy tym pełnię kompetencji ustawodawczych.

Odstępstwo od zwykłego trybu ustawodawczego podyktowane jest względami pragmatycznymi umożliwiającymi efektywniejsze, a zatem przede wszystkim szybsze przeprowadzenie projektu rządowego przez procedurę ustawodawczą. Tryb pilny służy zatem racjonalizacji parlamentaryzmu i nie może być postrzegany jako wyłom od demokratycznych zasad stanowienia prawa. Tryb pilny powinien prowadzić do przyspieszenia procedury legislacyjnej przy jednoczesnym zagwarantowaniu dyskursu parlamentarnego, z poszanowaniem praw mniejszości politycznych i zachowaniem niezbędnej dozy refleksji.

Tryb pilny przewidziany w art. 123 Konstytucji to procedura legislacyjna o charakterze konstytucyjnym i "zewnętrznym" w stosunku do prac parlamentu. Nie jest to jednak regulacja kompletna i wymaga uzupełnienia zwłaszcza przez postanowienia uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu RP (M.P. z 2012 r., poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu).

Zastosowanie trybu pilnego uzależnione jest wyłącznie od inicjatywy rządu. Podmiotem decydującym o nadaniu swojemu projektowi ustawy klauzuli pilności jest Rada Ministrów (art. 123 ust. 1 Konstytucji). Przedmiotem rozpatrzenia w trybie pilnym może być jedynie projekt ustawy uchwalony przez Radę Ministrów. Konstytucja nie wymaga, aby zastosowanie trybu pilnego było uzależnione szczególnymi względami. Zrezygnowano z wymogu, jaki formułował art. 16 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: mała konstytucja), aby wniesienie przez Radę Ministrów pilnego projektu ustawy mogło mieć miejsce jedynie "w uzasadnionych wypadkach". Pozostawiono zatem rządowi dużą swobodę co do decydowania o nadaniu projektowi ustawy klauzuli pilności. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności niepodlegającej żadnym racjonalnym uzasadnieniem. Pilny projekt ustawy musi bowiem spełniać chociażby wymogi stawiane zwykłym projektom ustaw.

W doktrynie prawa konstytucyjnego uznaje się, że nadal aktualne pozostają w tym względzie tezy ujęte w orzeczeniu TK z 9 stycznia 1996 r. (K 18/95), iż tryb pilny "w stanowieniu prawa powinien być traktowany jako rozwiązanie, do którego sięga się z umiarem i tylko w przypadkach uzasadnionych".

Dopuszczalność zastosowania trybu pilnego jest poddana istotnym ograniczeniom przedmiotowym. Art. 123 ust. 1 Konstytucji wprost wskazuje materie wykluczone spod trybu pilnego, a mianowicie: projekty ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Katalog materii wyłączonych spod trybu pilnego wzorowany jest na art. 16 małej konstytucji, z wyjątkiem ustawy budżetowej, która nie została wskazana w art. 123 ust. 1 Konstytucji.

W doktrynie prawa podkreśla się także, że użycie w art. 123 ust. 1 Konstytucji wyrażenia "z wyjątkiem" oznacza, iż mamy do czynienia z wyłączeniem o charakterze wyjątku z wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Ograniczenie przedmiotu mogącego stanowić projekt ustawy rozpatrywanej w trybie pilnym podlega zatem regułom interpretacji wyjątków, a przede wszystkim zakazowi wykładni rozszerzającej.

Lista materii, które nie mogą być przedmiotem projektu ustawy rozpatrywanego w trybie pilnym, dotyczy kwestii najważniejszych i właśnie z tego względu ich uchwalanie powinno przebiegać w normalnym tempie prac parlamentarnych. Zamiarem ustawodawcy było zapobieżenie stosowania trybu pilnego w przypadku materii o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa, zwłaszcza z perspektywy zasady podziału władz oraz materii kompleksowo regulujących daną dziedzinę stosunków społecznych (kodeksów). Nie ulega też wątpliwości, mimo braku wskazania w art. 123 ust. 1 Konstytucji, że tryb pilny nie może dotyczyć ustawy budżetowej i - co oczywiste - ustawy konstytucyjnej.

W pierwszej kolejności to do organów Sejmu należy ocena, czy skierowany przez Radę Ministrów projekt ustawy nie obejmuje materii wyłączonych spod trybu pilnego. W razie uznania przez Marszałka Sejmu niedopuszczalności procedowania w tym trybie, projekt podlega zwróceniu inicjatorowi, nie ma bowiem możliwości odebrania projektowi klauzuli pilności i potraktowania go jak zwykły projekt ustawy (zob. L. Garlicki, op.cit., s. 9). Wstępna ocena dopuszczalności zastosowania pilnego trybu legislacyjnego jest szczególnie istotna z uwagi na konsekwencje, jakie może przynieść uchwalenie ustawy z naruszeniem tego trybu. Chodzi oczywiście o możliwość zakwestionowania jej przez Trybunał Konstytucyjny jako sprzecznej z art. 123 ust. 1 Konstytucji.

Postępowanie w Sejmie nad pilnym projektem ustaw musi przebiegać odrębnie w stosunku do zwykłej procedury legislacyjnej, czego wymaga wprost art. 123 ust. 2 Konstytucji. Z drugiej jednak strony Konstytucja nie wskazuje, na czym mają polegać owe odrębności ujęte w regulaminie Sejmu. Sejm zachowuje więc daleko idącą swobodę w określeniu terminów i sposobu rozpatrywania pilnych projektów ustaw. Odrębności muszą jednak uwzględniać istotę trybu pilnego oraz respektować zasady obowiązujące w odniesieniu do procedowania nad zwykłymi projektami ustaw (zob. art. 118-120 Konstytucji). W konsekwencji regulamin Sejmu rozwija postanowienia Konstytucji czyniąc zadość postulatom skrócenia procedury i traktowania jako priorytetowy pilnego projektu ustawy.

W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się specyficzny charakter przyjętego modelu postępowania legislacyjnego w trybie pilnym, wynikający ze wspólnej regulacji zarówno konstytucyjnej, jak i na poziomie regulaminu Sejmu. Ów specyficzny charakter sprowadza się do tego, że nader trudno byłoby w praktyce narzucić Sejmowi wbrew jego woli szybkie tempo prac nad priorytetowym projektem rządowym - wykorzystać pilny tryb legislacyjny niejako "przeciwko Sejmowi" (zob. L. Garlicki, op.cit., s. 4). Brak konstytucyjnych terminów warunkujących tempo prac sejmowych stwarza bowiem sposobność do hamowania pożądanego przez rząd szybkiego uchwalenia pilnego projektu pilnego. Tryb pilny może być natomiast wykorzystany do istotnego przyspieszenia prac Senatu oraz decyzji Prezydenta (zob. art. 123 ust. 3 Konstytucji). Realnie efektywne tempo prac nad pilnym projektem w Sejmie możliwe jest dopiero przy zgodnym współdziałaniu rządu i Sejmu.

Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu o sygn. K 18/95, że "w demokratycznym państwie prawnym (...) stanowienie prawa powinno odbywać się w sposób pozwalający uczestnikom procesu ustawodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. (...) Urzeczywistnieniu tych dyrektyw pełniej służy zwykły tryb ustawodawczy". Trybunał Konstytucyjny jednocześnie podkreśla, że efektywność i szybkość działań prawotwórczych immanentnie związana z pilnym trybem ustawodawczym nie może być postrzegana jako odstępstwo od demokratycznych zasad stanowienia prawa.

Wyrok TK z dnia 15 lipca 2013 r., K 7/12

Standard: 3427 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tryb pilny jest ustrojową instytucją przewidzianą w Konstytucji, zgodnie z którą Rada Ministrów, jako jedyny spośród podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, może uznać projekt ustawy za pilny, z tym, że w trybie takim nie wolno rozpatrywać m.in. projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych (art. 123 ust. 1), regulaminy zaś obu izb parlamentu powinny przewidywać odrębności w rozpatrywaniu projektów, którym nadana została klauzula pilności (art. 123 ust. 2).

Tryb ten jest szczególną, przyspieszoną procedurą ustawodawczą, a jego istota sprowadza się do przyspieszenia i - poniekąd - uproszczenia (w porównaniu ze zwykłym trybem rozpatrywania projektów ustaw) toku prac nad projektem ustawy na poszczególnych etapach. Chodzi o priorytetowe traktowanie niektórych rządowych projektów ustaw, polegające na przyspieszeniu procesu stanowienia prawa, ale z zachowaniem przez parlament pełni kompetencji ustawodawczych (L. Garlicki, uwaga 2 do art. 123, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001). Charakteryzuje się on wieloma odrębnościami w stosunku do "zwykłej" procedury ustawodawczej, a o nadaniu konkretnemu projektowi ustawy pilnego charakteru decyduje samodzielnie i swobodnie (co nie znaczy: dowolnie) Rada Ministrów w formie uchwały. Niemniej - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tryb pilny powinien być stosowany z umiarem i tylko w uzasadnionych przypadkach (orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla równocześnie, że szybkie rozpatrywanie przez parlament zwykłego (niepilnego) projektu ustawy - nawet z maksymalnym skróceniem wszelkich terminów - jest dopuszczalne, a niekiedy wręcz konieczne i nie jest równoznaczne z nadaniem takiemu projektowi klauzuli pilności. "Sam fakt szybkiego procedowania nad projektem ustawy nie stwarza żadnych podstaw do odnoszenia tego stanu faktycznego do konstytucyjnie określonego trybu pilnego. Szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności" (tak wspomniany wyżej wyrok o sygn. K 4/06). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nazbyt pośpieszne uchwalanie ustaw nie jest pożądane, może jednak być niezbędne ze względu na stan spraw państwowych, wymogi prawne czy też konkretną sytuację faktyczną.

Wyrok TK z dnia 13 czerwca 2013 r., P 35/12, OTK-A 2013/5/59, Dz.U.2013/796

Standard: 3426 (pełna treść orzeczenia)