Współuczestniczenie/współstanowienie aktu prawnego

Zgodnie z § 74 pkt 1 zasad techniki prawodawczej, współstanowienie polega na wspólnym wydaniu aktu normatywnego przez upoważnione organy. Współuczestniczenie może natomiast przybierać różne formy: "porozumienia", jeżeli skutkiem jego braku ma być to, że akt nie dochodzi do skutku (§ 74 pkt 2 z.t.p.); "zgody", jeżeli następstwem niewyrażenia uprzedniej zgody ma być to, że akt nie dochodzi do skutku (§ 74 pkt 3 z.t.p.); "zatwierdzenia", jeżeli skutkiem niewyrażenia następczej zgody ma być to, że akt nie nabiera mocy obowiązującej (§ 74 pkt 4 z.t.p.); "opinii", jeżeli następstwem niezasięgnięcia opinii ma być to, że akt nie dochodzi do skutku (§ 74 pkt 5 z.t.p.); "zainicjowaniu aktu normatywnego" przez inny organ, jeżeli następstwem braku inicjatywy jest niemożność wydania aktu przez organ upoważniony do jego wydania (§ 74 pkt 6 z.t.p.).

Nie bez znaczenia jest zatem dobór i konsekwentne posługiwanie się określeniami tych form. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 marca 1998 r., sygn. U 23/97 (OTK ZU nr 2/1998, poz. 11) "Od doboru tych określeń uzależniony winien być zarówno stopień związania organu prawotwórczego określoną decyzją organu z nim współdziałającego, jak też treść praw i obowiązków organu prawotwórczego i podmiotu współdziałającego".

Posługiwanie się przez ustawodawcę formułami upoważnienia z § 74 z.t.p. powoduje, iż nadaje się im określony sens. Wskazuje się tym samym prawa i obowiązki podmiotów upoważnionych w ramach wymaganej formy uczestniczenia w wydaniu aktu. Zaznaczyć jednak należy, że wybór jednej z form współuczestniczenia w wydawaniu aktu normatywnego, ograniczony jest przyjętą koncepcją źródeł prawa. Podmiotami upoważnionymi do współuczestniczenia mogą być te, które Konstytucja wyposaża w kompetencje do stanowienia aktów danego rodzaju, co ma szczególne znaczenie dla trybu współstanowienia (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do Zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 165 i 168). "Ograniczenie to nie występuje przy zasięganiu opinii o projekcie. Uzależniając wydanie aktu od zasięgnięcia opinii o jego projekcie, ustawodawca może wskazać - jako podmiot wyrażający opinię - każdy podmiot, a więc i taki, który w ogóle nie ma kompetencji prawotwórczych (...)" (S. Wronkowska, M. Zieliński, op.cit. s. 168). Z tego punktu widzenia, wśród form współuczestniczenia w wydaniu aktu normatywnego można wyodrębnić takie, które dopuszczalne są między podmiotami wyposażonymi w kompetencje prawotwórcze i takie, które możliwe są do zastosowania w przypadku, gdy jeden z podmiotów wyposażony jest w takie kompetencje, drugi zaś nie.

Choć wśród formuł współuczestniczenia nie wymieniono "uzgodnienia", nie oznacza to, że tryb taki w ogóle nie istnieje, czy też, że ustawodawca nie może wprowadzić takiego trybu wydawania aktów normatywnych. Wynika to po pierwsze stąd, że w zasadach techniki prawodawczej wymieniono tylko typowe formy współuczestniczenia w wydaniu aktu normatywnego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, s. 165); a po drugie, z charakteru prawnego zasad techniki prawodawczej i kręgu adresatów tych zasad. § 74 z.t.p. nie stanowi zamkniętego katalogu form współuczestnictwa podmiotów upoważnionych. Jak wyżej wskazano, określa on tylko jego typowe formy, pozwalające na ujednolicenie przeprowadzanych czynności, wynikających z praw i obowiązków podmiotów upoważnionych, w ramach każdej z nich. Nie wyklucza zatem zastosowania również innych form. Nie jest zatem wykluczone, aby ustawodawca posłużył się inną - niż wymienione w § 74 z.t.p. - formą współuczestnictwa w wydawaniu aktu normatywnego. W takim przypadku nie powinien on jednak poprzestać tylko na nazwaniu tej formy, lecz - oprócz wskazania upoważnionych podmiotów - powinien dokładnie określić formę tego współuczestnictwa, przez wskazanie reguł aktów współuczestnictwa i określenie prawnych konsekwencji naruszenia tych reguł (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, s. 169). Samo użycie określonej formuły w przepisie upoważniającym do wydania aktu normatywnego, bez wskazania treści praw i obowiązków podmiotów współuczestniczących, może powodować istotne trudności w realizacji procesu prawotwórczego.

Wyrok TK z dnia 27 czerwca 2013 r., K 12/10, OTK-A 2013/5/65, Dz.U.2013/826

Standard: 3434 (pełna treść orzeczenia)