Trzy czytania projektu ustawy

Rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach przez Sejm (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji) nie może być rozumiane tylko formalnie (jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo oznaczonego tekstu), ale służy przede wszystkim możliwie dokładnej i wnikliwej analizie projektu ustawy, a w konsekwencji zminimalizowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186). Pośpieszne rozpatrywanie projektu ustawy oraz rezygnacja z tych środków działania i procedur sejmowych, które pozwalają wszechstronnie objaśnić i krytycznie ocenić proponowane rozwiązania prawne, nie sprzyjają ani jakości ustawodawstwa, ani materialnej legitymizacji samego procesu ustawodawczego.

Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, jest dookreślony w przepisach regulaminu Sejmu poprzez wskazanie konkretnych czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej przez izbę, jej organy i poszczególnych posłów. Określenie przez Sejm tego, na czym polega rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, jest nie tylko jego uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z art. 112 Konstytucji. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem "porządek prac Sejmu (...) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Wyrażona w tym sfomułowaniu zasada autonomii regulaminowej daje Sejmowi względną swobodę określenia porządku prac nad projektem ustawy, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że czynności podejmowane w ramach owego porządku prac powinny gwarantować rzeczywiste, a nie jedynie formalne rozpatrzenie tego projektu przez Sejm. Innymi słowy, określając porządek prac nad projektem ustawy, Sejm związany jest treścią Konstytucji, w tym również jej art. 119 ust. 1. Naruszenie tego ostatniego przepisu poprzez niezapewnienie rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach może nastąpić zarówno w sferze stanowienia przepisów regulaminowych, jak i w sferze ich stosowania.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na cztery sposoby.

Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Zgodnie z regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje "uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy" (art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie zasadniczo obejmuje "przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji", a także "przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków" (por. art. 44 ust. 1 regulaminu Sejmu). Z kolei trzecie czytanie to "przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub - jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji - przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania" oraz "głosowanie" (por. art. 49 regulaminu Sejmu). Elementem rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytania są również prace w komisjach pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem oraz ewentualnie pomiędzy drugim i trzecim czytaniem, które również określane są jako "rozpatrywanie" projektu ustawy oraz "obradowanie" nad nim (por. art. 40-42 i art. 47 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu daje komisjom możliwość powołania podkomisji w celu "szczegółowego rozpatrzenia" projektu ustawy, a także możliwość zwrócenia się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, zarządzenia wysłuchania publicznego, jak również wysłuchania zaproszonych ekspertów (por. art. 41 i art. 42 regulaminu Sejmu). Efektem prac komisji są sprawozdania przedkładane Sejmowi, będące następnie przedmiotem debaty na posiedzeniu Sejmu (por. art. 43 i art. 47 regulaminu Sejmu).

Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga stworzenia także odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Stąd też w regulaminie Sejmu przystąpienie do kolejnych czytań uzależnione zostało od pozostawienia posłom czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etapach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dalszych etapach. Tak więc pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś drugie czytanie - nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (por. art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu). Pominięcie tych terminów może nastąpić na mocy decyzji Sejmu, a w drugim wypadku - także komisji (por. art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).

Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia także pluralistycznego charakteru parlamentu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał konieczność badania tego, czy "przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska" (wyrok o sygn. K 4/06, por. także wspomniany wyrok o sygn. K 35/15 i wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113). Z uwagi na to, że Sejm zasadniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatrywanie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy, ale również możliwość żądania ich rzeczywistego rozpatrzenia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania z uwzględnieniem opinii niezależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia.

Po czwarte, rozpatrywanie projektu ustaw w trzech czytaniach wymaga stworzenia przestrzeni dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgodności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego są - poza autorami projektu ustawy - wszyscy posłowie i senatorowie, a ponadto podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi opinii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeśli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu. Dopiero w następstwie tak rozumianego rozpatrzenia projektu ustawy może nastąpić jej uchwalenie w Sejmie, ewentualnie z uwzględnieniem zgłoszonych w ramach tego postępowania poprawek, o ile zostały one przez większość parlamentarną uznane za zasadne. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w sposób gwarantujący możliwość rozważenia krytycznych względem niego uwag zgłoszonych przez opozycję parlamentarną i podmioty uprawnione do przedłożenia opinii nie tylko ogranicza swobodę ustawodawcy, a w praktyce swobodę większości parlamentarnej zdolnej do przegłosowania ustawy, ale również jest środkiem poprawy jakości tworzonego prawa.

Wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A 2016/2

Standard: 3424

Art. 119 ust. 1 statuuje zasadę trzech czytań projektu ustawy. Trybunał zajmował się tą zasadą i stwierdził, że służy ona możliwie najbardziej dokładnemu i wnikliwemu rozpatrzeniu projektu ustawy oraz wyeliminowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań. Zasada ta oznacza konieczność trzykrotnego rozpatrywania przez Sejm tego samego projektu ustawy w sensie merytorycznym, a nie tylko technicznym czy formalnym (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03; 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27). Posłużenie się w art. 119 ust. 1 pojęciem "Sejm" wskazuje Sejm działający in pleno, a nie jego organy, a zwłaszcza komisje. Do takiego wniosku prowadzi też okoliczność, że do Sejmu, jako ustawodawcy, powinno być zastrzeżone podejmowanie rozstrzygnięć co do losu projektów ustaw na poszczególnych etapach postępowania legislacyjnego. Z omawianego przepisu Konstytucji nie wynika, czy dopuszczalne są odstępstwa polegające na dopuszczeniu przeprowadzenia czytania albo czytań projektów ustaw na posiedzeniach komisji sejmowych. Ujmując to zagadnienie od innej strony powstaje kwestia, czy organizacja czytań projektów ustaw jest unormowana całościowo w Konstytucji, czy też jest objęta zakresem autonomii organizacyjnej Sejmu. Przy przyjęciu tego ostatniego rozwiązania, organizacja czytań projektów ustaw mogłaby być przedmiotem unormowań w Regulaminie Sejmu na podstawie art. 112 Konstytucji. Za dopuszczalnością odstąpienia od literalnej wykładni art. 119 ust. 1 Konstytucji i umożliwienia częściowego przebiegu procedury czytań projektów ustaw na posiedzeniach komisji sejmowych przemawiają względy praktyczne, a zwłaszcza zamiar odciążenia Sejmu od rozpatrywania coraz większej liczby projektów ustaw.

Z samego brzmienia art. 119 ust. 1 Konstytucji nie wynika bowiem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji. Jeśli zaaprobuje się taką możliwość ze względu na potrzebę usprawnienia pracy Sejmu, to na podstawie wskazanego przepisu Konstytucji nie daje się ustalić, jakich projektów ustaw może to dotyczyć. Uzasadnione jest zatem odwołanie się w tym względzie do swobody regulacyjnej Sejmu, korzystającego z autonomii regulaminowej.

Wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK-A 2013/8/121, Dz.U.2013/1433

Standard: 3425 (pełna treść orzeczenia)