Senat w procesie ustawodawczym

Senat w procesie ustawodawczym ma trzy możliwości działania: prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo wnoszenia poprawek do tekstu uchwalonej przez Sejm ustawy i prawo odrzucenia uchwalonej przez Sejm ustawy. Każda ze wskazanych aktywności charakteryzuje się daleko posuniętą odrębnością, różnym celem i doniosłymi konsekwencjami prawnymi. Od tego, czy są realizowane we właściwych stadiach procesu ustawodawczego w ściśle określonej, przede wszystkim w Konstytucji, kolejności, zależy, czy dochowany został "tryb wymagany przepisami prawa do wydania aktu", co Trybunał, jak już wspomniano, ma prawo badać także z urzędu (art. 42 ustawy o TK). Jeśli chodzi o prawo wnoszenia przez Senat poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm (jak i jej odrzucenia), to wykonywane jest ono w jednej z ostatnich faz procesu legislacyjnego, oddzielonej od pierwszej fazy, czyli inicjatywy ustawodawczej, stadium rozpatrzenia projektu w tak zwanych czytaniach i przyjęciem go przez Sejm.

Konstytucyjne ograniczenia Senatu przy wnoszeniu poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm nie zaprzeczają jego instytucjonalnej oraz funkcjonalnej odrębności, której wyrazem jest prawo inicjatywy ustawodawczej, przyznane Senatowi w art. 118 ust. 1 Konstytucji. Prawo wnoszenia projektów ustaw, jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie o sygn. K 8/99, ma charakter w zasadzie nieograniczony, a ustalenie zakresu projektu zależy wyłącznie od woli Senatu - inaczej niż w wypadku wnoszenia poprawek, które dotyczą ustaw już uchwalonych przez Sejm, a zatem muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw.

Wyrok TK z dnia 4 listopada 2009 r., Kp 1/08, OTK-A 2009/10/145, M.P.2009/76/953

Standard: 3422 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja z 1997 r. utrzymała model dwiuzbowości niesymetrycznej, w którym Senat jest wprawdzie elementem władzy ustawodawczej, ale jego zakres działania i kompetencje nie są identyczne z zakresem działania i kompetencjami Sejmu. Ustrojowa równorzędność izb idzie więc w parze ze zróżnicowaniem zakresu kompetencji (zob. np. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 91; Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998, s. 188. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 454 - stwierdza, że "kompetencje Senatu przedstawiają się dość skromnie i mieszczą się w modelu tzw. izby refleksji". W. Orłowski [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 239 - mówi o "dwuizbowości nierównorzędnej"). Znajduje to wyraz przede wszystkim w ujęciu funkcji kontrolnej i kreacyjnej, które niemal w całości pozostają skoncentrowane w gestii Sejmu. Także jednak w procedurze ustawodawczej Konstytucja RP uregulowała kompetencje obu izb nierównorzędnie. Pozycja Sejmu jest w tym procesie uprzywilejowana w relacji do pozycji Senatu. Znajduje to wyraz w szeregu szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych, a w szczególności w tym, że: 1) postępowanie legislacyjne może być wszczęte tylko w Sejmie (art. 118 ust. 3 konstytucji), a Senat zajmuje się dopiero uchwalonym przez Sejm tekstem, 2) projekt staje się ustawą już w momencie uchwalenia przez Sejm (art. 120), a dopiero uchwaloną przez Sejm ustawę Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi (art. 121 ust. 1). Senat zajmuje się nie projektem ustawy (jak to było np. w okresie międzywojennym), ale ustawą uchwaloną przez Sejm; 3) Senat musi zająć stanowisko wobec ustawy w konstytucyjnie wyznaczonym terminie, a brak stanowiska uznaje się za przyjęcie ustawy; 4) Sejm może odrzucić poprawki Senatu bezwzględną większością głosów, a jeżeli w głosowaniu nad odrzuceniem poprawki zabraknie tej większości, to poprawkę uważa się za przyjętą (art. 121 ust. 3 konstytucji).

Senatowi przysługuje również prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1), zawsze organ ten może więc uruchomić postępowanie legislacyjne w materiach, co do których Senat uzna, iż potrzebna jest ich określona regulacja. Także więc w odniesieniu do kompetencji Senatu w procesie ustawodawczym konieczne jest rozróżnienie pomiędzy prawem wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych już przez Sejm (art. 121 ust. 2) i prawem wnoszenia projektów ustaw (wykonywania inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1). Prawo wnoszenia projektów ustaw ma charakter w zasadzie nieograniczony, a ustalenie zakresu treściowego projektu i jego rozmiarów zależy od woli Senatu. Prawo wnoszenia poprawek dotyczy natomiast ustaw, które już zostały uchwalone przez Sejm, a to oznacza, że poprawki muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że etapy prac sejmowych i prac senackich różnią się m.in. tym, że o ile Sejm rozpatruje projekt ustawy, to Senat rozpatruje ustawę już uchwaloną przez Sejm. Przy rozpatrywaniu projektu ustawy Sejm, jak już wspomniano, dysponuje szerokimi możliwościami jego modyfikacji. Zakres przedmiotu projektu ma znaczenie w postępowaniu legislacyjnym, ale Sejm nie jest nim związany. Zakres regulacji ustawy sejmowej może w pewnym stopniu wykraczać poza zakres rozważań komisji sejmowej, jeżeli np. Marszałek Sejmu nie skorzysta z możliwości odmowy poddania poprawki pod głosowanie, która nie była uprzednio przedłożona komisji. Przedmiot regulacji ustawy sejmowej może być też węższy niż proponowany przez komisję sejmową. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro jednak dochodzi do przekształcenia projektu w ustawę, to sytuacja zmienia się o tyle, że prace Senatu toczyć się mogą tylko nad ustawą o takiej treści, kształcie i rozmiarze, jaka została uchwalona przez Sejm. Konstytucyjne ukształtowanie procesu legislacyjnego w taki sposób, że projekt staje się ustawą już w momencie jego uchwalenia przez Sejm, nakazuje traktowanie uchwalonej ustawy jako odrębnego bytu prawnego, a nie jako prostej kontynuacji projektu. Gdyby miało być inaczej, to konstytucja, tak jak to miało miejsce w okresie międzywojennym, odsuwałaby moment przekształcenia projektu w ustawę do ostatecznego zakończenia prac parlamentarnych. Skoro jednak zmieniono ten system, to Trybunał Konstytucyjny traktuje to jako świadomą decyzję ustawodawcy konstytucyjnego. Przedmiotem prac senackich jest wyłącznie ustawa uchwalona przez Sejm. Zakres, materia i koncepcja tych prac jest więc wyznaczana wyłącznie zakresem, materią i koncepcją tej ustawy. Pominięte w ustawie sejmowej zagadnienia objęte postępowaniem legislacyjnym - zawarte w projekcie ustawy, albo w uchwale komisji sejmowej bądź we wnioskach mniejszości lub poprawkach wnoszonych w czasie rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm - mogą być podjęte tylko w drodze nowej inicjatywy ustawodawczej. Nie mogą jej zastąpić poprawki Senatu do ustawy sejmowej, choćby nawiązywały do propozycji czy rozwiązań rozważanych w trakcie sejmowych prac nad projektem ustawy. Postępowanie przed Senatem nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania przed komisją sejmową. Dla określenia zakresu przedmiotu postępowania w sprawie ustawy sejmowej przed Senatem nie ma więc znaczenia zakres przedmiotu postępowania nad projektem ustawy przed komisją sejmową.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że przyjęcie przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 konstytucji nowej ustawy jako poprawek zaproponowanych przez Senat do ustawy sejmowej - wobec nie odrzucenia ich bezwzględną większością głosów - nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego. Taka praktyka jest nie do pogodzenia z rolą wyznaczoną przez konstytucję Senatowi w procesie legislacyjnym. Prowadziłaby ona do ograniczenia roli Sejmu w procesie stanowienia prawa, skoro Sejm nie może wprowadzać zmian do poprawek Senatu, a jedynie przyjąć je albo odrzucić. W orzeczeniu K. 25/97 Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że Sejm nie może uchylić się od rozpatrzenia poprawek zgłoszonych przez Senat, choćby wykraczały one poza zakres pojęcia "poprawek do ustawy sejmowej". Oceny zaś, czy Senat wykroczył poza te ramy przeprowadza wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie ze wskazanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się praktyka sejmowa.

Wyrok TK z dnia 23 lutego 1999 r., K 25/98, OTK 1999/2/23, M.P.1999/20/295

Standard: 3423 (pełna treść orzeczenia)