Poprawki Senatu

Niedopuszczalne są poprawki Senatu wykraczające treściowo poza materię zawartą w ustawie przekazanej mu do rozpatrzenia. Przynajmniej począwszy od orzeczenia z 23 listopada 1993 r., sygn. K 5/93 (OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 39), Trybunał Konstytucyjny zajmuje ustabilizowane stanowisko, że "poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi", nie mogą "dotyczyć spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm", i prowadzić "do omijania przez niektóre podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej (np. rząd), wcześniejszych stadiów procesu ustawodawczego" (s. 387, 389; zob. też późniejsze wyroki: z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95 oraz z 13 stycznia 1998 r.,K 5/97). W cytowanym już wyroku z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, Trybunał uznał, że "wprowadzenie takich poprawek do tekstu ustawy rozbija jej tożsamość legislacyjną i powoduje, że - na bardzo już późnym etapie prac ustawodawczych - pojawia się tekst o zupełnie innym zakresie przedmiotu regulacji" (s. 140).

Szczególne znaczenie ma wyrok z 22 maja 2007 r., K 42/05, w którym Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że nawet wówczas, gdy określony przepis znajdował się w rządowym projekcie ustawy, lecz nie został przez Sejm przyjęty, w toku prac senackich nie może być niejako "wskrzeszony" i traktowany jako część inicjatywy ustawodawczej. Trybunał stwierdził, że "to, co było przedmiotem trzeciego czytania, a co nie znalazło wyrazu w tekście uchwalonej ustawy, może mieć wyłącznie walor historyczny" (s. 777). Twierdzenie to jest tym bardziej aktualne, gdy określona jednostka redakcyjna pierwotnego projektu została odrzucona przez Sejm już w pierwszym czytaniu.

Poprawka Senatu może bez ograniczeń modyfikować materię już zawartą w uchwalonej przez Sejm ustawie; nie ma zatem ograniczenia "głębokości" poprawek senackich. Jak stwierdził Trybunał, "poprawki senackie w granicach materii objętej ustawą mogą przewidywać rozwiązania alternatywne (przeciwstawne w stosunku do treści przyjętej przez Sejm). Z tym, że owa alternatywność (przeciwstawność) materii zawartej w poprawce Senatu odnosić się musi wyłącznie do tekstu ustawy, który został przekazany Senatowi" (wyrok z 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05 oraz wyrok z 19 września 2008 r., K 5/07).

Dobrym podsumowaniem powyższej analizy, sygnalizującym niebezpieczeństwa płynące z innego ujęcia zakresu poprawek senackich, jest wypowiedź P. Winczorka, zdaniem którego "Usiłując wprowadzić poprawki do innej ustawy niż przekazana mu przez Marszałka Sejmu, Senat obszedłby konstytucyjne przepisy dotyczące inicjatywy ustawodawczej, przepisy dotyczące trzech czytań projektu w Sejmie, a także przepisy ustalające wymogi co do większości, jaką Sejm uchwala ustawy (większość głosów), stawiając posłów, jeśli chcieliby owe poprawki odrzucić, przed koniecznością zebrania większości bezwzględnej".

Wskazane ograniczenie zakresu dopuszczalnych poprawek senackich treścią uchwalonej przez Sejm ustawy, wyznaczające ich "szerokość", ma charakter ogólny w tym sensie, że wynika z przepisów Konstytucji regulujących zwykły tryb legislacyjny i - w związku z tym - dotyczy prac nad wszystkimi ustawami.

W świetle orzecznictwa Trybunału ograniczenie zyskuje dodatkowe podstawy ze względu na charakter procedowanej ustawy lub ze względu na tryb jej rozpatrywania. Jeśli chodzi o pierwszą sytuację, należy uznać, że limitowanie ingerencji Senatu jest tym bardziej uzasadnione w procesie legislacyjnym dotyczącym ustawy zmieniającej. W tym wypadku niewątpliwie wyłączone jest zgłaszanie poprawek odnoszących się bezpośrednio do ustawy zmienianej, ponad ich zakres wyznaczony ustawą przyjętą przez Sejm. To, że procedowana ustawa ma charakter nowelizacji nie usprawiedliwia wprowadzania w trybie senackich poprawek kolejnych, nieprzewidzianych w przyjętej przez Sejm ustawie nowelizującej, zmian ustawy nowelizowanej. Jak przyjął Trybunał w wyroku z 24 czerwca 2002 r., K 14/02: "Znacznie węższe ramy dla kształtowania przez poprawki Senatu materii ustawy, stwarza uchwalona przez Sejm nowelizacja obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki."

Gdy chodzi o ograniczenia wynikające ze szczególnego trybu legislacyjnego, narzuca je treść art. 123 Konstytucji, dotyczącego postępowania w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny. W powołanym wyżej wyroku z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, Trybunał uznał, że "w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów" (s. 14). Należy uzupełnić tę uwagę podkreśleniem, że rozszerzenie zakresu regulacji rozpatrywanej w trybie pilnym tym bardziej nie jest dopuszczalne w ramach poprawek senackich, a zatem na końcowym etapie prac legislacyjnych.

Sformułowane w orzecznictwie kryteria dopuszczalności wnoszenia poprawek na etapie rozpatrywania ustawy przez Senat należy zawsze odnosić do konkretnego postępowania legislacyjnego; ograniczenia powinny być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której dotyczą.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku o sygn. K 25/98, "przyjęcie przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 konstytucji nowej ustawy jako poprawek zaproponowanych przez Senat do ustawy sejmowej - wobec nieodrzucenia ich bezwzględną większością głosów - nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego" (s. 141). Skoro więc Sejm nie może wprowadzać zmian do poprawek Senatu (może jedynie przyjąć je albo odrzucić), to ewentualna konwalidacja poprawki, wprowadzonej z naruszeniem standardów procedury legislacyjnej, prowadziłaby do ograniczenia roli Sejmu w procesie stanowienia prawa. Sejm nie może uchylić się od rozpatrzenia poprawek zgłoszonych przez Senat, choćby wykraczały one poza zakres pojęcia poprawek do ustawy sejmowej. Ocenę zaś, czy Senat wykroczył poza te ramy, przeprowadza wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.

Pogląd ten został przyjęty w wyrokach o sygn. K 14/02 i Kp 1/08 (wyrok z 4 listopada 2009 r., a obecny skład orzekający go akceptuje i podtrzymuje. Należy zatem uznać, że przyjęcie przez Sejm, w trybie art. 121 ust. 3 Konstytucji, poprawek zaproponowanych przez Senat - wobec nieodrzucenia ich bezwzględną większością głosów - nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego, gdyż jest nie do pogodzenia z rolą wyznaczoną przez Konstytucję Senatowi w procesie legislacyjnym.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uregulowane w Konstytucji zasady postępowania legislacyjnego stanowią proceduralne gwarancje stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym, istotnie przyczyniając się do tego, że proces ten przebiega ze szczególną rozwagą, przy istnieniu i przestrzeganiu instytucjonalnych warunków wszechstronnego rozważenia zgłaszanych propozycji legislacyjnych, zanim staną się one obowiązującym prawem. Skracanie lub upraszczanie procesu legislacyjnego wykracza poza zakres autonomii Sejmu i Senatu, nawet wówczas gdy uzyskuje wymaganą większość. Wprowadzanie przez podmioty uczestniczące w procesie ustawodawczym pewnych regulacji w niewłaściwym stadium postępowania legislacyjnego jest równoznaczne z naruszeniem konstytucyjnych gwarancji stanowienia prawa.

Wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2012 r., K 33/11

Standard: 3413 (pełna treść orzeczenia)

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał na konieczność rozróżnienia dwóch odrębnych instytucji, jakimi są inicjatywa ustawodawcza Senatu (art. 118 ust. 1 Konstytucji) oraz poprawka Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 2 Konstytucji). Poprawka jest propozycją wtórną w stosunku do inicjatywy ustawodawczej, zaś prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98). Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną uruchamiającą postępowanie ustawodawcze w pełnym wymiarze, w tym również procedurę trzech czytań w Sejmie. Poprawka Senatu wnoszona jest w trakcie prac nad ustawą już uchwaloną, a zatem z istoty swej nie może zostać rozpatrzona w pierwszej fazie postępowania ustawodawczego, na którą składają się trzy czytania w Sejmie. Przedmiotowe ramy inicjatywy ustawodawczej zależą wyłącznie od jej autora, zaś poprawka musi mieścić się w granicach materii ustawy, do której została zgłoszona.

Ograniczony zakres poprawek, które Senat może zgłaszać w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji, uzasadniony jest zarówno daleko posuniętym stopniem zaawansowania prac parlamentarnych nad ustawą, jak i przyjętym przez ustrojodawcę modelem ułomnej dwuizbowości polskiego parlamentu.

Trybunał wielokrotnie podkreślał, że im bardziej zaawansowany jest proces ustawodawczy, tym mniejsze są możliwości modyfikowania jego przedmiotu. Poprawki zgłaszane w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia ustawy na podstawie art. 119 ust. 2 Konstytucji mogą w znacznym stopniu zmieniać rozwiązania pierwotnie przyjęte w projekcie tej ustawy. Mogą one być zgłaszane do końca drugiego czytania i do tego czasu wnioskodawca może wycofać projekt ustawy, jeżeli uzna, że zgłoszone poprawki nadały mu kształt odbiegający od tego, który był objęty jego zamiarem. Poprawki Senatu zgłaszane w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji mają miejsce na kolejnym etapie postępowania ustawodawczego, poprzedzonym uchwaleniem ustawy przez Sejm. Nie są to zatem poprawki do projektu ustawy, lecz do tekstu już przyjętego. Możliwości debaty parlamentarnej nad poprawkami zgłoszonymi w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji są ograniczone. Po pierwsze, Sejm może jedynie odrzucić lub nieodrzucić uchwały Senatu zawierającej poprawki, ale nie ma możliwości modyfikacji zgłoszonych w ramach poprawek propozycji. Po drugie, na tym etapie procesu ustawodawczego nie mogą być już zgłaszane poprawki przez inne podmioty do tego uprawnione, zatem nie ma możliwości rozważenia rozwiązań alternatywnych wobec tych zaproponowanych w poprawkach senackich. Po trzecie, wnioskodawca nie może już wycofać ustawy, niezależnie od tego, jak bardzo zgłoszone przez Senat poprawki odbiegają od jego pierwotnego zamysłu.

Ograniczony charakter poprawek zgłaszanych przez Senat do ustawy uchwalonej przez Sejm wyraża się zarówno w ich "głębokości", jak i "szerokości". "Głębokość" poprawki dotyczy materii zawartej w uchwalonej już ustawie, zaś "szerokość" poprawek pozwala określić granice przedmiotowe regulowanej materii. Nie jest możliwe abstrakcyjne określenie dopuszczalnej granicy "głębokości" i "szerokości" poprawek senackich. Ograniczenia te powinny być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której dotyczą. Niemniej jednak za niedopuszczalne należy uznać poprawki Senatu wykraczające poza materię ustawy przekazanej mu do rozpatrzenia. Przez pojęcie ustawy należy przy tym rozumieć zarówno ustawę główną, jak i nowelizację tej ustawy.

Poprawki Senatu zgłaszane do ustawy, która uchyla w całości dotychczasową ustawę i reguluje daną materię na nowo, mogą zawierać rozwiązania alternatywne wobec tych przyjętych w ustawie przekazanej Senatowi do rozpatrzenia. Alternatywność ta oznacza możliwość wyboru innych rozwiązań dotyczących danej materii aniżeli te, które zostały przyjęte przez Sejm w uchwalonej ustawie. Wachlarz rozwiązań alternatywnych ograniczony jest zakresem materii ustawowej, do której poprawki te się odnoszą. Rozwiązania proponowane przez Senat w ramach poprawki do ustawy mogą być również tożsame z tymi, które wcześniej były rozważane przez Sejm, a następnie zostały odrzucone w trzecim czytaniu z uwagi na wybór rozwiązania alternatywnego. Jeżeli wszystkie te rozwiązania dotyczyły tego samego zagadnienia, to należy uznać, że miały one charakter alternatywny. To, że Sejm w trakcie trzeciego czytania wybrał jedno z tych rozwiązań, nie oznacza, że Senat nie może pozostałych rozwiązań uczynić przedmiotem poprawki zgłoszonej w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji. Jeżeli bowiem Senat może zaproponować wobec materii uregulowanej w ustawie rozwiązanie alternatywne, które nie było rozważane przez Sejm w procedurze trzech czytań, to tym bardziej może zaproponować rozwiązanie alternatywne, które było przez Sejm rozważane i zostało odrzucone.

Wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK-A 2011/6/61, Dz.U.2011/149/889

Standard: 3414 (pełna treść orzeczenia)