Poprawki do projektu ustaw a inicjatywa ustawodawcza

Wszystkie rozstrzygnięcia dają wyraz konsekwentnej linii orzeczniczej, której istotą jest nadanie konstytucyjnych ram instytucji "poprawki", tak aby nie zatracić jej odrębności wobec instytucji "inicjatywy ustawodawczej". Konieczność akcentowania tej odrębności wynika częściowo z przesłanek formalnych. Po pierwsze, skoro konstytucja używa rozdzielnie pojęć "poprawka" i "inicjatywa ustawodawcza", to zakłada ona, że pojęcia te znaczą coś innego, a wykładnia konstytucji musi temu założeniu dawać wyraz w formułowaniu szczególnych pojęć i definicji. Po drugie, w odniesieniu do prac sejmowych rozróżnione zostało podmiotowe ujęcie prawa poprawki i prawa inicjatywy ustawodawczej, bo w Sejmie (inaczej niż w niektórych innych parlamentach, np. francuskim) prawo poprawki ma charakter indywidualny, a prawo inicjatywy ustawodawczej wymaga współdziałania grupy posłów.

Konieczność akcentowania odrębności "poprawki" i "inicjatywy ustawodawczej" wynika jednak przede wszystkim z przesłanek systemowych. Istotą "inicjatywy ustawodawczej" jest to, że jej wniesienie uruchamia postępowanie w celu rozpatrzenia projektu, a więc treści proponowane w inicjatywie muszą być poddane pełnej procedurze parlamentarnej zanim dojdzie do ich uchwalenia. Istotą "poprawki" jest zaś to, że wnoszona jest ona w trakcie prac nad projektem ustawy bądź nad uchwaloną już ustawą; nigdy więc treści proponowane w poprawce nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia ogólnych zasad funkcjonowania parlamentu. Istotą prac parlamentarnych jest wieloetapowość - każda decyzja ustawodawcza, zanim dojdzie do skutku, musi przebyć szereg kolejnych etapów postępowania. Chodzi o zapewnienie wystarczającego czasu dla refleksji i przemyśleń, tak aby ostatecznie przyjmowany tekst stanowił wynik jego rozważenia przez różne gremia parlamentarne w określonych prawem odstępach czasu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uważa, że: 1) z konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy "poprawką" a "inicjatywą ustawodawczą"; 2) odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym. Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczącą unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy zależą w zasadzie od uznania jej autorów. Poprawka jest wtórną propozycją legislacyjną odnoszącą się do tekstu, do którego zostaje zaproponowana, co oznacza, że musi ona też pozostawać w przedmiotowych ramach tego tekstu; 3) nakaz ten dotyczy wszystkich stadiów postępowania parlamentarnego, tak w Sejmie nad projektem ustawy (czemu dały wyraz orzeczenia K. 18/95, K. 3/98 i K. 24/98), jak i w Senacie nad ustawą uchwaloną przez Sejm (czemu dały wyraz orzeczenia K. 5/93 i K. 25/97).

Wyrok TK z dnia 23 lutego 1999 r., K 25/98, OTK 1999/2/23, M.P.1999/20/295

Standard: 3411 (pełna treść orzeczenia)

Art. 118 i art. 119 ust. 2 i 3 konstytucji dokonują rozróżnienia instytucji poprawki i instytucji inicjatywy ustawodawczej w oparciu o dwa podstawowe kryteria: podmiotów uprawnionych do ich wykorzystywania oraz etapu procedury sejmowej, na którym są one wykorzystywane. Należy najpierw zaznaczyć, że - choć nigdy nie zostało to przesądzone jednoznacznie w tekstach konstytucyjnych - to polskie prawo parlamentarne zawsze uznawało charakter kolektywny prawa inicjatywy ustawodawczej, a charakter indywidualny - prawu zgłaszania poprawek. Istnienie tych procedur nie powinno więc prowadzić do zacierania granic między nimi, w przeciwnym razie treści, których poseł - z braku wystarczającego poparcia ilościowego - nie mógł przedstawić Sejmowi w formie inicjatywy ustawodawczej, mogłyby być bez żadnych ograniczeń przedstawiane w formie poprawek. Znacznie istotniejsze znaczenie należy jednak przypisać kryterium stadium postępowania parlamentarnego, bo konstytucja z 1997 r. wprowadziła wymóg rozpatrywania projektów ustaw przez Sejm w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1). Oznacza to konstytucyjny nakaz, by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Nakazowi temu sprzeciwia się takie stosowanie procedury poprawek, które pozwala na wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury sejmowej. Dotyczyć to może zwłaszcza poprawek zgłoszonych dopiero w drugim czytaniu i nie będących przedtem przedmiotem rozważań w komisjach.

Decydujące znaczenie mieć w tym zakresie musi przedmiot poprawki. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy treść i rozmiar proponowanych zmian prowadzą do przeistoczenia poprawek w nową inicjatywę ustawodawczą, dopuszczalne jest rozważenie, czy nie dochodzi w ten sposób do naruszenia postanowień art. 118 ust. 1 konstytucji. Bez wątpienia należy tu dopuścić znacznie większą swobodę modyfikowania treści pierwotnego projektu niż ma to miejsce w razie zastosowania trybu pilnego, czy - tym bardziej - w odniesieniu do poprawek Senatu. Istnieje jednak pewna granica, poza którą wykorzystywanie prawa poprawek nie może się przemieścić w żadnym z postępowań parlamentarnych. Trybunał Konstytucyjny uważa, że przekroczenie tej granicy następuje w szczególności w sytuacji, gdy poprawka stanowi projekt nowej regulacji prawnej, a jej treść wyraża nowość normatywną pozbawioną bezpośredniego związku z pierwotnie określonym celem i przedmiotem projektu.

Wyrok TK z dnia 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK 1998/4/52, M.P.1998/22/331

Standard: 3412 (pełna treść orzeczenia)