Opiniowanie i konsultowanie projektów aktów normatywnych

Prawo nie przesądza etapu postępowania ustawodawczego, na którym powinien być realizowany omawiany obowiązek konsultacyjny. Z art. 34 ust. 3 zdanie pierwsze regulaminu Sejmu wynika jednak, że procedura opiniodawcza powinna mieć miejsce już na etapie przygotowywania projektu ustawy, ponieważ uzasadnienie projektu ustawy ma informować o przedstawionych opiniach, jeśli obowiązek ich zasięgnięcia wynika z ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii organu uprawnionego do jej wyrażenia (por. art. 34 ust. 3 zdanie drugie regulaminu Sejmu). Procedura opiniodawcza powinna być inicjowana również na dalszych etapach postępowania ustawodawczego.

Wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A 2016/2

Standard: 3399

W procedurze opiniowania należy wyróżnić z jednej strony organ decydujący - zasięgający opinii, czyli dokonujący danego rozstrzygnięcia, np. wydający dany akt albo sporządzający jego projekt, a z drugiej strony, podmiot opiniujący. Opinia wyraża stanowisko podmiotu opiniującego. Jej treść nie jest prawnie wiążąca dla organu zasięgającego opinii. Opinia ma służyć wzbogaceniu przesłanek, na podstawie których organ decydujący podejmuje rozstrzygnięcie w kwestiach poddanych konsultacji. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, procedura opiniowania zakłada po stronie organu decydującego obowiązek przedstawienia informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, zaś po stronie podmiotów opiniujących, możliwość prezentowania różnych stanowisk. Uchwalanie ustaw z mocy Konstytucji stanowi kompetencję Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska, pozwalającego Sejmowi na zapoznanie się z ich poglądem w danej kwestii (zob. wyroki z: 17 marca 1998 r., sygn. U 23/97 (OTK ZU nr 2/1998, poz. 11; 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112).

Jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z przepisów prawa, brak zwrócenia się o opinię albo nieprawidłowy przebieg procedury opiniodawczej powodują, że dane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Kwestia, jaki jest to rodzaj wadliwości, a zwłaszcza czy jej skutkiem jest nieważność aktu, nie może być rozpatrywana abstrakcyjnie. Brak związania organu decydującego treścią opinii nie oznacza, że opinia nie ma dla niego żadnego znaczenia. Organ ten powinien rozważyć, czy treść opinii nie wpływa na zmianę dotychczasowych założeń lub projektu aktu, a także poinformować o sposobie odniesienia się do uzyskanej opinii. Może to nastąpić, w zależności od sytuacji, w różnych formach, np. przez udzielenie odpowiedzi podmiotowi opiniującemu albo ustosunkowanie się do treści opinii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Procedura opiniowania projektów aktów normatywnych powinna mieć charakter rzeczywisty, a nie formalny. Obowiązek zasięgania opinii może być realizowany we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, czyli w ramach prac rządowych nad projektem ustawy. Jeśli pomimo wprowadzenia poprawek i uzupełnień projekt stanowi wynik wykonania tych samych założeń, brak jest potrzeby ponownego kierowania go do konsultacji. Kwestia ścisłego dochowania rygorów formalnych towarzyszących formułowaniu i wypowiadaniu opinii schodzi na dalszy plan wobec mającego faktyczne znaczenie uzyskania przez organ prawodawczy opinii odnośnie do materii regulowanej w projektowanym akcie normatywnym. Trybunał podkreślał, że "wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii" (wyrok TK z 13 czerwca 2013 r., sygn. P 35/12, niepubl.; zob. również orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49 oraz wyroki z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293 i 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5). Należy ponadto zauważyć, że skoro opinia KRS nie jest prawnie wiążąca i służy poszerzeniu wiedzy organu przygotowującego projekt ustawy, a także dostarczeniu mu materiału do podjęcia rozstrzygnięcia, nie zawsze jest potrzebne uzyskiwanie opinii o wszelkich, nawet szczegółowych rozwiązaniach. Niekiedy wystarczy ogólna ocena KRS poszczególnych konstrukcji prawnych. Odmienne stanowisko, stosownie do którego wymagane jest opiniowanie ostatecznego rządowego projektu ustawy, byłoby nawet niekiedy dysfunkcjonalne.

Wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK-A 2013/8/121, Dz.U.2013/1433

Standard: 3400 (pełna treść orzeczenia)