Naruszenie procedury legislacyjnej

W początkowym orzecznictwie TK decydujące znaczenie miało wyraźne odróżnienie regulacji konstytucyjnej dotyczącej trybu ustawodawczego i procesu legislacyjnego przewidzianego w regulaminach Sejmu lub Senatu oraz ewentualnych elementów tego procesu unormowanych w innych ustawach zwykłych, ze względu na odmienne skutki ich naruszenia. We wcześniejszym orzecznictwie TK uznawano bowiem konsekwentnie, że tylko naruszenie unormowań o randze konstytucyjnej mogło prowadzić do stwierdzenia przez TK, że doszło do naruszenia wymagań dotyczących trybu stanowienia ustawy (zob. np. orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1).

Począwszy jednak od wyroku TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52), podstawą uznania, że doszło do naruszenia procedury ustawodawczej jest zarówno obraza unormowań konstytucyjnych, jak i zawartych w regulaminach Sejmu i Senatu, czy też ustawach zwykłych. W powyższym wyroku Trybunał wyszedł z założenia, że art. 42 ust. 1 ustawy o TK daje mu nie tylko "legitymację do badania, czy dochowane [są] te wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym", ale także "podstawę do badania przez Trybunał Konstytucyjny pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych". W tym wyroku Trybunał przyjął, że "naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa". Co więcej, to właśnie w wyroku o sygn. K 3/98 TK stwierdził, że elementami trybu ustawodawczego uregulowanymi na poziomie ustaw zwykłych są regulacje "ustanawiające uprawnienia niektórych podmiotów do zajmowania stanowiska i wyrażania opinii o projektach ustaw, zanim projekty te zostaną uchwalone przez Sejm". W uprzednim orzecznictwie TK kilkakrotnie badał dochowanie procedur opiniodawczych (dotyczyło to z reguły związków zawodowych) i nigdy nie stwierdził, że doprowadziły one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ani też nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznego znaczenia (zob. np. orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49). Dopiero w wyroku o sygn. K 3/98 Trybunał przyjął, że szczególny splot czynników materialnych, proceduralnych oraz konstytucyjnych nie pozwalał na uznanie, że konstytucyjnie dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa. Nadal jednak podstawowe znaczenie ma przede wszystkim dochowanie wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego (zob. L. Garlicki, op. cit., s. 2). Wskazany kierunek został co do zasady zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie TK (zob. np. wyrok z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A 2003, poz. 12).

W wyroku TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, Trybunał przypomniał, że "Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne" (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał podkreślił jednocześnie, że "nie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego", ponieważ "dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w toku prac ustawodawczych może dojść do nieprawidłowości, uchybień, które negatywnie wpłynęły na jakość procesu prawodawczego i tworzenia regulacji prawnych, nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem trybu uchwalenia ustawy. Trybunał ocenia bowiem, w jakim zakresie wpływa to na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego. Z drugiej jednak strony, Trybunał zasygnalizował, że potencjalnie uchybienie standardom regulaminowym może przybrać taki kształt i intensywność, iż będzie równoznaczne z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku TK z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121) następująco podsumowano dotychczasowe stanowisko Trybunału co do znaczenia norm Regulaminu Sejmu dla oceny zgodności ustaw z Konstytucją:

"- po pierwsze, naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji;

- po drugie, badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień Regulaminu Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji;

- po trzecie, oceniając wagę naruszeń Regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy;

- po czwarte, Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy naruszenie przepisów Regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły".

Z kolei, w wyroku 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, Trybunał Konstytucyjny uznał, że elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego jest powinność zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa tylko w tym zakresie, w jakim opiniowanie ma zakotwiczenie konstytucyjne w art. 186 ust. 1 Konstytucji (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). Trybunał stwierdził jednoznacznie, że istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem ustawowym, który tworzy jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie z ustawy jest nieprawidłowością, która nie prowadzi jednak konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. W wyroku o sygn. K 31/12 TK uznał, że art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.), stanowiący, że Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, "nie może być wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, bo niedopuszczalna jest tzw. pozioma kontrola ustaw".

W wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Rozważając znaczenie kontroli proceduralnej aktów normatywnych należy zauważyć, że regulacje procedur prawodawczych zawierają wymogi bardzo różnej wagi. Niektóre elementy trybu prawodawczego mają fundamentalne znaczenie z punktu widzenia zasad demokratycznego prawodawstwa i decydują o niezgodności z art. 2 Konstytucji. Inne dotyczą spraw o charakterze drugorzędnym i technicznym. Nie można przyjmować, że każde, choćby drobne naruszenie przepisów proceduralnych, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez dany akt mocy obowiązującej". Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że należy odróżnić regulacje dotyczące istotnych elementów procedury prawodawczej, np. niepoddanie tekstu obowiązkowym, wynikającym z Konstytucji, konsultacjom, od regulacji o mniejszym ciężarze gatunkowym. Trybunał podkreślił, że "Naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy". Co więcej, Trybunał sprecyzował, że "Podczas dokonywania oceny wagi naruszeń norm prawnych regulujących procedurę prawodawczą istotne znaczenie może mieć też częstotliwość tych naruszeń i okoliczności towarzyszących powstaniu naruszenia - np. działanie wbrew poważnym, znanym ostrzeżeniom o niekonstytucyjności proponowanego rozwiązania, działanie mające na celu pozbawienie części parlamentarzystów możliwości uczestniczenia w konkretnej debacie itd. Nagminność i powtarzalność naruszeń norm regulujących procedurę prawodawczą może stanowić jedną z przesłanek zakwalifikowania danego naruszenia jako istotnego [z] punktu widzenia kontroli konstytucyjności prawa i uzasadniającego stwierdzenie niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego".

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. Kp 4/08, uznał, że obowiązek zasięgania opinii Europejskiego Banku Centralnego stanowi jeden z elementów procedury ustawodawczej, wiąże się bowiem z dostępem parlamentu i jego członków do informacji niezbędnych w celu rzetelnej realizacji funkcji ustawodawczej. Trybunał stwierdził, że kompetencje opiniodawcze Europejskiego Banku Centralnego reguluje TfUE oraz decyzja Rady z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych, 98/415/WE (Dz. Urz. UE L 189 z 3.07.1998, s. 42), a władze polskie miały prawny obowiązek zasięgnięcia opinii banku w sprawie autopoprawki do projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw oraz przekazania tej opinii do wiadomości władzy przyjmującej akt prawny.

Wreszcie w wyroku z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09 (OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56), Trybunał sformułował ogólne reguły odnoszące się do oceny dochowania trybu ustawodawczego w kontekście obowiązków o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym, a mianowicie:

Po pierwsze, "Trybunał Konstytucyjny, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej, na tle konkretnej sprawy dokonuje analizy procesu legislacyjnego, biorąc pod uwagę usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu normatywnego, w którym statuowane są uprawnienia konsultacyjne, materię, której dotyczy obowiązek konsultacyjny, etap prac legislacyjnych, na którym zaniechano konsultacji, kumulowanie i częstotliwość naruszeń, faktyczny udział organów opiniodawczych w postępowaniu legislacyjnym".

Po drugie, "nie każde uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego".

Po trzecie, "«jakościowo cięższym» uchybieniem w procedurze legislacyjnej jest zlekceważenie powinności konstytucyjnej".

Po czwarte, "podstawowym celem przepisów nakładających na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia wyników konsultacji oraz zaprezentowanych opinii jest umożliwienie Sejmowi wnikliwego rozpatrzenia projektu. Sejm dysponuje licznymi instrumentami prawnymi dla zapewnienia przestrzegania swoich uprawnień i uzyskania dokumentów, które nie zostałyby przedstawione parlamentowi. Sejm może żądać przedstawienia opinii określonego podmiotu, jeżeli obowiązujące prawo wprowadza obowiązek jej zasięgnięcia". Stąd też istotne jest, czy w badanej procedurze ustawodawczej parlament skorzystał ze swoich uprawnień.

Po piąte, "uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii, ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawowy obowiązek opiniowania nie jest wymogiem konstytucyjnie określonego trybu legislacyjnego, jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawidłowością. Elementy trybu prawodawczego, które nie wynikają z konstytucyjnych standardów postępowania legislacyjnego, podlegają także kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co zostało potwierdzone w wyroku o sygn. K 3/98. Trybunał swoją kompetencję do badania pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych wywodzi z art. 42 ustawy o TK. Naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady legalizmu - art. 7 Konstytucji, który nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

W wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12, Trybunał, powołując się na wyrok o sygn. Kp 4/08, poszedł jeszcze dalej, stwierdzając, że "Nie można przy tym wykluczyć kontroli ustawy z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego" (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 63).

Wyrok TK z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14

Standard: 3389 (pełna treść orzeczenia)

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej; może to stanowić podstawę do orzeczenia niezgodności ustawy z Konstytucją. Taki charakter miało np. zgłoszenie poprawki na dalszym etapie procedury ustawodawczej, która nie mieściła się w zakresie treściowym projektu wniesionego w ramach inicjatywy ustawodawczej (zob. np. wyroki TK z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 18 kwietnia 2012 r., sygn. K 33/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 40) albo niepoddanie projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z Konstytucji (zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Z kolei naruszenie regulacji dotyczących nieistotnych elementów procesu legislacyjnego nie powoduje niezgodności z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09).

Dla oceny konsekwencji naruszenia procedury prawotwórczej, znaczenie ma także to, jaka jest ranga prawna przepisów normujących taką procedurę.

Wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK-A 2013/8/121, Dz.U.2013/1433

Standard: 3397 (pełna treść orzeczenia)