Inicjatywa ustawodawcza (art. 118 konstytucji)

Przepisy Konstytucji w odniesieniu do procesu legislacyjnego wyróżniają trzy instytucje: inicjatywę ustawodawczą, poprawki do projektu ustawy wniesione podczas rozpatrywania projektu przez Sejm oraz poprawki Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm. Wszystkie służą wprowadzeniu zmian do obowiązującego stanu prawnego.

Instytucją o podstawowym znaczeniu dla procesu ustawodawczego jest niewątpliwie inicjatywa ustawodawcza, otwierająca postępowanie, którego końcowym efektem ma być wejście w życie nowej ustawy. Wnoszenie poprawek - tak "sejmowych", jak i "senackich" - jest możliwe wyłącznie w przypadku uprzedniego skorzystania przez uprawniony podmiot z prawa inicjatywy ustawodawczej, a ponadto tylko w określonych fazach procesu ustawodawczego (w Sejmie i w Senacie). Są to więc instytucje nie tylko odrębne od instytucji inicjatywy ustawodawczej, ale i spełniające wobec niej rolę uboczną, wtórną.

Z powyższych względów wykładnia przepisów regulujących poprawki "sejmowe" i "senackie" musi być dokonywana w taki sposób, aby nie prowadziło to do zatarcia odrębności między inicjatywą ustawodawczą i poprawkami, a w konsekwencji do obchodzenia wymagań, które Konstytucja przewiduje dla inicjatywy ustawodawczej (por. orzeczenie TK z 23 listopada 1993 r., sygn. K. 5/93 oraz wyroki TK: z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97 i z 24 marca 2004 r., K 37/03).

W art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucja określa wyczerpująco katalog podmiotów uprawnionych do wykonania inicjatywy ustawodawczej, wymagając ponadto w ust. 3, aby każdy z nich, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawił także skutki finansowe jej wykonania. Realizacja inicjatywy ustawodawczej polega na przedłożeniu tekstu projektowanej ustawy w takiej postaci, aby nadawał się on do uchwalenia bez konieczności dokonywania w nim jakichkolwiek zmian. Wnoszony do Sejmu przez uprawniony podmiot projekt ustawy winien więc przede wszystkim odpowiadać tradycyjnie przyjętym w Polsce zasadom redagowania ustaw (por. wyrok TK z 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03).

Powyższe zdanie, wskazujące, że wykonanie inicjatywy ustawodawczej polega na wniesieniu do Sejmu projektu kwalifikującego się do uchwalenia, nie powinno być opacznie rozumiane. Nie wynika z niego w szczególności, iżby wykluczona była jego modyfikacja podczas rozpatrywania projektu przez izby ustawodawcze. Konstytucja nie zakazuje dokonywania w toku prac ustawodawczych zmian w tekście wniesionego projektu. Przeciwnie, prawo wnoszenia poprawek do projektu jest zakotwiczone w samej Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08

Standard: 3394 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja w art. 118 ust. 1 i 2 określa wyczerpująco katalog podmiotów uprawnionych do wykonania inicjatywy ustawodawczej, wymagając ponadto (w ust. 3), aby każdy z nich, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawił także skutki finansowe jej wykonania. Realizacja inicjatywy ustawodawczej polega na przedłożeniu tekstu projektowanej ustawy w takiej postaci, aby nadawał się on do uchwalenia bez konieczności dokonywania w nim jakichkolwiek zmian. Wnoszony do Sejmu przez uprawniony podmiot projekt ustawy winien więc przede wszystkim odpowiadać tradycyjnie przyjętym w Polsce zasadom redagowania ustaw (np. w zakresie systematyki, sposobu numeracji poszczególnych części projektu).

Wynikającemu z Konstytucji uprawnieniu do inicjatywy ustawodawczej odpowiada ciążąca na Sejmie powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. Co prawda Konstytucja nie wyznacza Sejmowi żadnych terminów, ale w świetle art. 119 w związku z art. 118 Konstytucji nie można przyjąć, jakoby Sejm miał tylko prawo do rozpatrzenia złożonego projektu, tzn. mógł go rozpatrzyć albo pozostawić bez rozpoznania.

Użyta w art. 119 ust. 1 Konstytucji formuła "rozpatruje projekt ustawy" oznacza, że Sejm powinien ustosunkować się do każdego złożonego prawidłowo projektu ustawy. Powinność Sejmu nie idzie tak daleko, by musiał on rozpatrywać odrębnie każdy z przepisów zawartych w projekcie, niemniej jednak skorzystanie przez uprawniony podmiot z inicjatywy ustawodawczej nie jest tylko impulsem uruchamiającym działania Sejmu, których efektem miałoby być wydanie ustawy o dowolnie określonej przez Sejm treści. Konstytucja z 1997 r. dokonała znacznego sformalizowania postępowania ustawodawczego i nie znosząc uprawnienia Sejmu do swobodnego - choć uwarunkowanego wymogiem zgodności z Konstytucją i umowami międzynarodowymi - kształtowania treści ustaw, ograniczyła to uprawnienie przez odpowiednie regulacje proceduralne.

Z tego, że wykonanie inicjatywy ustawodawczej polega na wniesieniu do Sejmu projektu nadającego się (zdatnego) do uchwalenia nie wynika, że wykluczona jest jego modyfikacja podczas rozpatrywania projektu przez izby ustawodawcze. Konstytucja nie zakazuje dokonywania w toku prac ustawodawczych zmian w tekście wniesionego projektu, co więcej - prawo do wnoszenia poprawek do projektu jest zakotwiczone w samej Konstytucji. Błędna jednak byłaby teza, że realizacja kompetencji do uchwalenia ustawy musi zawsze łączyć się z przekształceniem tekstu pochodzącego od podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą.

Wyrok TK z dnia 24 marca 2004 r., K 37/03

Standard: 3395 (pełna treść orzeczenia)