Charakterystyka procesu legislacyjnego

Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy materii dotyczącej stanowienia ustaw, określają bowiem konstytucyjne zasady procedury ustawodawczej. Normują takie kwestie, jak: inicjatywa ustawodawcza, sposób rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm i Senat, sposób rozpatrywania przez Sejm ewentualnych propozycji Senatu oraz kwestie podpisania ustawy przez Prezydenta. Wyróżnia się ponadto tzw. ogólne zasady konstytucyjnej procedury ustawodawczej, a mianowicie: powierzenie kompetencji do uchwalenia ustaw Sejmowi (art. 118 ust. 3, art. 120 zdanie pierwsze i art. 121 ust. 1 Konstytucji), jawność obrad Sejmu nad projektami ustaw (art. 113 Konstytucji) oraz przyznanie, że szczegółowe określenie porządku prac Sejmu określa regulamin tej izby (art. 112 Konstytucji).

Regulacje konstytucyjnego trybu ustawodawczego otwiera inicjatywa ustawodawcza, a więc konstytucyjne prawo do wnoszenia do Sejmu projektów ustaw, ze skutkiem zobowiązującym Sejm do ich rozpatrzenia. Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. W myśl art. 118 ust. 2 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w sprawie tzw. inicjatywy obywatelskiej określa ustawa. Konstytucja nie formułuje wymagania, by projekt ustawy był uzasadniony. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, muszą jednak przedstawić skutki finansowe jej wykonania - art. 118 ust. 3 Konstytucji. Przedłożenie, które nie odpowiada konstytucyjnym wymogom formalnym, określonym w art. 118 Konstytucji, nie jest projektem ustawy.

Następnie, w myśl art. 119 ust. 1 Konstytucji, Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. A zatem na poziomie konstytucyjnym wyznaczony został model sejmowego postępowania ustawodawczego, w którym obowiązywać ma zasada trzech czytań. Art. 119 ust. 2 Konstytucji określa także prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm, które przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. Pod głosowanie w Sejmie mogą być poddane tylko takie poprawki, które uprzednio były przedłożone komisji. Zgodnie z art. 119 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji. Art. 119 ust. 4 Konstytucji przyznaje także wnioskodawcy prawo do wycofania projektu ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu.

Zgodnie z art. 120 Konstytucji, Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Konstytucja proklamuje więc zasadę, że to Sejm uchwala ustawy, i określa ponadto kworum i większość głosów wymagane do skutecznego i ważnego ich uchwalenia. Odstępstwa od zwykłej większości głosów Konstytucja formułuje dla: uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 (większość 2/3 w Sejmie i Senacie - art. 90 ust. 2); uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (większość 2/3 w Sejmie i większość bezwzględna w Senacie - art. 235 ust. 4).

Zgodnie z art. 121 ust. 1 Konstytucji, ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. Senat wspólnie z Sejmem sprawuje bowiem władzę ustawodawczą - art. 10 ust. 2 Konstytucji. Typowa rola drugiej izby sprowadza się do tzw. izby refleksji. Senat rozpatruje wszystkie ustawy uchwalone przez Sejm. W myśl art. 121 ust. 2 Konstytucji, Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Konstytucja nie normuje wprost procedury rozpatrywania ustawy przez Senat, nakazuje natomiast stosować do Senatu odpowiednio przepisy dotyczące określenia porządku obrad w regulaminie, jawności posiedzeń oraz podejmowania uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 124 Konstytucji stanowi, że do Senatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 110, art. 112, art. 113 i art. 120).

Następnie rozpatrzenie poprawek Senatu jest konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu. Skuteczność uchwały Senatu wnoszącej poprawki czy też odrzucającej całą ustawę jest uzależniona od przyjęcia przez Sejm. Zgodnie z art. 121 ust. 3 Konstytucji, uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Podjęcie przez Sejm uchwały o odrzuceniu uchwały Senatu oznacza utrzymanie ustawy w brzmieniu, w jakim została pierwotnie uchwalona przez Sejm.

Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121, a więc uchwaleniu ustawy i jej przyjęciu przez Sejm i Senat, Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej - art. 122 ust. 1 Konstytucji. Podpisanie jest jednym z konstytucyjnie określonych wymagań dojścia ustawy do skutku, a zarazem tradycyjnym rozwiązaniem przyznającym w tym zakresie kompetencję głowie państwa. Skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku jej ogłoszenia, które umożliwi z kolei jej wejście w życie. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Prezydent może jednak przed podpisaniem przekazanej mu ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją - art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 6 Konstytucji, wystąpienie Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją wstrzymuje bieg terminu do podpisania ustawy. Prezydent nie może następnie odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją - art. 122 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 4 zdania pierwszego Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności - art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji.

Prezydent może także, zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem pierwszym Konstytucji, zawetować ustawę - z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Wystąpienie z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg terminu do podpisania ustawy - art. 122 ust. 6 Konstytucji. Skutkiem weta jest zahamowanie postępowania ustawodawczego i uzależnienie dojścia ustawy do skutku od ponownego jej rozpatrzenia i uchwalenia przez Sejm. W myśl art. 122 ust. 5 zdania drugiego Konstytucji, Sejm odrzuca weto Prezydenta większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli Sejm nie odrzuci weta Prezydenta wymaganą większością 3/5 głosów, następuje zamknięcie postępowania ustawodawczego - ustawa nie dochodzi do skutku. Jednak po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem trzecim Konstytucji, w razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi nie przysługuje już prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3 art. 122. Ostatnią czynnością proceduralną Prezydenta jest zarządzenie ogłoszenia podpisanej przez siebie ustawy w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 2 i 5 zdanie drugie Konstytucji).

Odrębne przepisy Konstytucji dotyczą tzw. trybu pilnego (art. 123 Konstytucji), a także procedury uchwalania ustawy budżetowej i niektórych innych ustaw finansowych (art. 221-226 Konstytucji), wyrażenia zgody na ratyfikację umów międzynarodowych, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji (art. 90 ust. 2 i 4 Konstytucji), oraz dokonywania zmian w samej Konstytucji (art. 235 Konstytucji).

Konstytucja nie reguluje w pełni procedury ustawodawczej. Pokaźna część procesu legislacyjnego jest bowiem pozostawiona unormowaniom regulaminów Sejmu i Senatu, jako aktom właściwym do określenia porządku prac obu izb parlamentu (art. 112 i art. 124 Konstytucji). W doktrynie podkreśla się, że odróżnienie konstytucyjnych i regulaminowych unormowań procedury ustawodawczej jest szczególnie istotne z uwagi na ich odmienną moc prawną i wynikający z niej stopień związania Sejmu i Senatu ich postanowieniami (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 118 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. 2, Warszawa 2001, red. L. Garlicki, s. 2). Nie ulega wątpliwości, że obie izby parlamentu muszą bezwzględnie przestrzegać unormowań konstytucyjnego trybu ustawodawczego, dysponują jednak swobodą w zakresie wprowadzania zmian do własnych regulaminów.

Wyrok TK z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14, OTK-A 2015/3/30, Dz.U.2015/369

Standard: 3388 (pełna treść orzeczenia)

Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277). W konsekwencji różne zarzuty i przywołane na ich poparcie argumenty mogą przemawiać za naruszeniem tych zasad. Niezgodność z zasadą lojalności nie pociąga za sobą automatycznie niezgodności z zasadą poprawnej legislacji. Nie każde naruszenie zaufania obywatela do państwa i prawa polega na uchybieniu określoności prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, każda z tych zasad, jakkolwiek wywiedziona z art. 2 Konstytucji, wymaga odrębnego i właściwego do swej treści uzasadnienia. Kontrola konstytucyjności z każdą z tych zasad dokonywana jest bowiem przez pryzmat odmiennych kryteriów, które składają się na różne testy (zob. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, OTK ZU nr 4/A/2001, poz. 35). Rozróżnienie to jest istotne, gdyż szczegółowa analiza uzasadnień wniosków nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. test zgodności z zasadą lojalności - wyrok pełnego składu TK z 7 lutego 2001 r., sygn.. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).

Wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12

Standard: 626 (pełna treść orzeczenia)