Komisja śledcza - charakterystyka

Trybunał stwierdza, że komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych narzędzi kontroli parlamentarnej. Kontrola sejmowa oznacza prawo Sejmu do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Kontrola ta służy zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ułatwia społeczeństwu uzyskanie informacji o działaniu organów państwowych, zapewnia poddanie aparatu państwowego kontroli opinii publicznej.

Kontrola sejmowa umożliwia nie tylko realizację funkcji ustawodawczej, ale wiąże się z pozycją ustrojową Sejmu (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99 i wyrok U 4/06). Trybunał pragnie też podkreślić, że postępowanie przed komisją śledczą ma głównie za zadanie zbadanie okoliczności, które nie mogą lub tylko pobocznie mogą być wyjaśnione i rozstrzygnięte w postępowaniu innym niż parlamentarne.

Sejm, wykonując swoje funkcje kontrolne na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma swobodę tworzenia komisji śledczych do badania określonych spraw zaistniałych w określonym w uchwale okresie. Badanie śledcze zawsze dotyczy zdarzeń przeszłych. Przedmiotem śledztwa sejmowego mogą być podlegające kontroli sejmowej zdarzenia z okresu działania przeszłej bądź aktualnie funkcjonującej Rady Ministrów.

Z art. 95 ust. 2 Konstytucji nie wynika ograniczenie funkcji kontrolnej Sejmu do rządu aktualnie urzędującego. Funkcję kontrolną Sejmu pojmować należy bowiem szeroko.

W ramach szeroko rozumianej parlamentarnej kontroli Rady Ministrów mieści się również partycypacja Sejmu w procesie stawiania jej członków przed Trybunałem Stanu, a jak wynika z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Stanu), okoliczność, że oskarżona osoba nie sprawuje już urzędu lub nie pełni funkcji, nie stanowi przeszkody do postawienia jej w stan oskarżenia.

Kontrola parlamentarna jest jednym z filarów demokracji parlamentarnej; nie może ograniczać się tylko do urzędującej Rady Ministrów, jeżeli ma być realna i skuteczna. Brak możliwości badania przez sejmową komisję śledczą budzących wątpliwości publiczne działań byłej Rady Ministrów czyniłby kontrolę parlamentarną w dużej mierze iluzoryczną. Z tego też właśnie powodu nie może być konstytucyjnej przeszkody do zlecenia w uchwale zbadania przez sejmową komisję śledczą także sprawy określonej działalności poprzedniej Rady Ministrów, któregoś z jej członków lub innych funkcjonariuszy administracji rządowej.

W wyroku w sprawie o sygn. U 4/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawa, do zbadania której Sejm może powołać komisję śledczą, musi:

1) dotyczyć działalności organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu;

2) odnosić się do pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności;

3) "istnieć obiektywnie";

4) być określona, tzn. stanowić zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji;

5) być określona poprzez cel, który ma zostać zrealizowany w trakcie śledztwa sejmowego.

Wyrok TK z dnia 26 listopada 2008 r., U 1/08

Standard: 3333 (pełna treść orzeczenia)

Określenie statusu komisji śledczej musi uwzględniać fakt, że Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. odrzuciła nadrzędność którejkolwiek z władz. Przestała obowiązywać zasada konstytucjonalizmu socjalistycznego, w myśl której "Najwyższym organem władzy państwowej jest Sejm", aczkolwiek reminiscencje tej zasady są w dalszym ciągu wyraźnie obecne w myśleniu o pozycji i zakresie zadań Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Sejm jest jednym z organów władzy państwowej. Jego kompetencje - a więc i granice działań - określone są w Konstytucji i ustawach. Sejm ma - w granicach Konstytucji - szeroką autonomię w zakresie decyzji dotyczących tworzenia prawa. W tej sferze zakres autonomii Sejmu jest większy aniżeli w innych sferach jego kompetencji, co wynika przede wszystkim z tego, że Sejm jest organem władzy ustawodawczej. To prawda, że Sejm może "dużo", ale nie może "wszystkiego". To bowiem, co "może", musi mieścić się w granicach wyznaczonych Konstytucją i ustawami. Dotyczy to również komisji śledczej, której przedmiot działania określony w uchwale o jej powołaniu podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Komisja śledcza nie może być tworzona dla zbadania jakiejkolwiek kwestii, lecz tylko takiej, która ma szczególne znaczenie dla państwa. Zadania komisji śledczej - jako organu wewnętrznego Sejmu, tradycyjnie określanego mianem pomocniczego - powinny być związane z konstytucyjnymi celami i funkcjami realizowanymi przez Sejm.

Działalność komisji śledczej musi być zgodna z normami i zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli sejmowej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi się mieścić w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonej w Konstytucji oraz ustawach.

Komisja śledcza może badać działalność organów i instytucji publicznych, a osób prywatnych tylko w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej lub korzystają z pomocy państwa. Niedopuszczalne jest tworzenie komisji do zbadania kwestii, do których kontrolowania instytucje władzy publicznej w ogóle nie są uprawnione (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99).

Poza zakresem działania komisji śledczej pozostają także organy konstytucyjnie wyposażone w przymiot niezawisłości i niezależności (jak to ma miejsce w przypadku sądów i trybunałów) albo tylko w przymiot niezależności od innych organów władzy w pełnym lub częściowym zakresie (tak jak to ma miejsce np. w przypadku Narodowego Banku Polskiego).

Szczególne kompetencje przyznane komisji śledczej w sposób nieunikniony prowadzą do pewnego zazębiania się obszarów właściwości komisji i innych organów władzy publicznej. Okoliczność ta wskazuje na konieczność wykluczenia takiego sposobu kształtowania jej statusu i zakresu działania, który pozostawałyby poza możliwością kontroli pod kątem zgodności z konstytucyjnym ładem prawnym. Sejm nie jest uprawniony do podejmowania ani powierzania swoim organom czynności, przy których realizacji następowałaby ingerencja w sferę właściwości ekskluzywnie zastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów władzy publicznej.

Komisja śledcza nie jest organem, którego pozycja i właściwości zależą tylko i wyłącznie od kreującej go uchwały. Nie wystarczy zatem samo nadanie pewnej komisji sejmowej nazwy "Komisja Śledcza", aby była ona nią w rzeczywistości. Wykreowany uchwałą Sejmu organ musi odpowiadać cechom wynikającym z Konstytucji i obowiązującego ustawodawstwa, określającego normatywne przesłanki i zakres działania komisji śledczej w rozumieniu art. 111 Konstytucji.

Sejm, powołując komisję, jest związany w szczególności konstytucyjną zasadą podziału i równoważenia władz. Z tej przyczyny zadania powierzane sejmowej komisji śledczej nie mogą być kształtowane w sposób, który prowadziłby do naruszenia konstytucyjnych regulacji dotyczących relacji z organami niepodlegającymi kontroli sejmowej. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, gdyż z samej Konstytucji wynika, że nie każdy organ może być poddany bezpośredniej kontroli komisji śledczej.

Komisja śledcza jest jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzianych w Konstytucji. Kontrola sejmowa oznacza prawo tego organu władzy ustawodawczej do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Kontrola ta służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale także umożliwia egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków. W świetle art. 95 ust. 2 Konstytucji zakres kontroli działania komisji śledczej obejmuje bowiem w szczególności działalność Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej. Ponadto kontrola sejmowa ma służyć informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego kontroli opinii publicznej.

System prawa polskiego nie zawiera generalnego upoważnienia do badania przez komisję śledczą dowolnych spraw wskazanych przez Sejm. Granice działania komisji śledczych są wyznaczone konstytucyjnymi granicami kontroli sejmowej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonym w Konstytucji oraz w ustawach. Komisje śledcze mogą zatem badać wyłącznie działalność organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu (tak: wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99).

Działanie każdego organu państwa, także Sejmu, komisji sejmowej i poszczególnych członków takiej komisji, ma realizować cele, zasady i wartości konstytucyjne. Jest to o tyle istotne, że wprawdzie chronione konstytucyjnie wolności i prawa mogą być ograniczane w ustawach, ale wyłącznie w granicach określonych przez Konstytucję. Nie jest to w żadnym wypadku dopuszczalne w drodze innych aktów, nawet jeżeli - tak jak uchwały Sejmu - pochodzą od organu, który spełnia główną rolę w procesie stanowienia ustaw. Dotyczy to także ingerencji w funkcjonowanie tych organów państwa, którym przysługuje konstytucyjnie zagwarantowana niezależność, niezawisłość i samodzielność. Stąd też nie tylko naruszeniem prawa, ale i złamaniem Konstytucji byłoby bezpośrednie wkroczenie przez Sejm w sferę działania sądów i trybunałów, których działalność zabezpieczona została atrybutem niezależności i niezawisłości. Ani Sejmowi, ani jakiemukolwiek innemu organowi państwa nie wolno weryfikować i podważać ich wyroków. Taka możliwość istnieje jedynie w ramach struktury władzy sądowniczej przy zastosowaniu prawem przewidzianych środków ich wzruszania.

Określony poziom gwarancji niezależności odnosi się także do Narodowego Banku Polskiego, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada też za wartość pieniądza. Jest to ta sfera, która objęta jest niezależnością określoną i zagwarantowaną konstytucyjnie. Konstytucja nie tylko nie dopuszcza w tej materii ingerencji Sejmu w drodze uchwał lub innych aktów podustawowych, ale dodatkowo określa granice ingerencji ustawowej.

Działania komisji nie mogą także zastępować ani przejmować kompetencji organów, które z mocy prawa (Konstytucji) są zobowiązane do realizowania tych kompetencji. Komisja - jako organ wewnętrzny Sejmu - nie może być sytuowana w pozycji jakiegoś superorganu, nadrzędnego nad innymi organami władzy publicznej.

Wyrok TK z dnia 22 września 2006 r., U 4/06

Standard: 3334 (pełna treść orzeczenia)