Parlament w procesie tworzenia prawa Unii Europejskiej

Polska Konstytucja nie zawiera przepisów bezpośrednio regulujących rolę Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa Unii Europejskiej (ustrojodawca powinien rozważyć celowość wprowadzenia regulacji tej materii).

Współpraca parlamentu z rządem w zakresie działalności prawodawczej Unii Europejskiej jest w istocie wykonywaniem kompetencji władzy ustawodawczej. Podkreślić należy, że rząd i parlament są partnerami, nie zaś oponentami - ich wspólnym zadaniem jest wypracowanie stanowiska, które w najwyższym stopniu odpowiadałoby racji stanu, czyli dobru Rzeczypospolitej. Bez znaczenia pozostaje, czy parlament jedynie w sposób niewiążący opiniuje przedstawiane projekty aktów i rządowe stanowiska, czy też udziela władzy wykonawczej mandatu opatrzonego szczegółową instrukcją. Cel pozostaje ten sam. Nie ulega ponadto wątpliwości, że z punktu widzenia międzynarodowej pozycji Polski wskazane jest, by reprezentujący Ją wobec organów Unii rząd miał aprobatę parlamentu dla swego stanowiska. Bardzo ważne jest zatem, by polskie stanowisko - w każdym przypadku, gdy jest to możliwe - było efektem współpracy władz ustawodawczej i wykonawczej, bo tylko wówczas można go przekonująco bronić i dążyć do przekonania doń partnerów w negocjacjach.

Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej oparty jest na podziale i równowadze trzech władz - ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, przy czym władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat (art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zwrócić należy uwagę, że oba powołane wzorce kontroli - art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji - w istotnym dla sprawy zakresie - mają niemal jednakową treść, dlatego też wszelkie uwagi co do niezgodności zaskarżonego przepisu z jednym ze wzorców kontroli pozostają aktualne w odniesieniu do drugiego wzorca. Oba przepisy stanowią wyraźnie, że władzę ustawodawczą (w Rzeczypospolitej Polskiej) sprawują Sejm i Senat i to obu tym izbom ustrojodawca powierzył kompetencje w zakresie tworzenia prawa. Skoro Senat jest jedną z izb ustawodawczych, to uznać trzeba, że wszystko, co wiąże się ze stanowieniem prawa lub też wpływaniem na jego treść, należy do jego konstytucyjnych kompetencji. Na tę konstatację nie ma wpływu określony podział owych kompetencji w ramach samej władzy ustawodawczej, ani też niewątpliwy brak równowagi pomiędzy uprawnieniami Sejmu a uprawnieniami Senatu w procesie stanowienia prawa. Na gruncie Konstytucji nie ulega wątpliwości ani konstytucyjna pozycja Senatu jako jednego z dwóch organów władzy ustawodawczej, ani też jego współodpowiedzialność za kształt polskiego prawa. Odpowiedzialność ta w pewnych sytuacjach jest ograniczona (trudno obarczać nią Senat, np. w sytuacji gdy jego poprawki zostały odrzucone przez Sejm albo też gdy Sejm wprowadził zasadnicze zmiany w senackiej inicjatywie ustawodawczej), co nie zmienia jednak faktu, że Senat jest pełnoprawnym uczestnikiem procesu stanowienia prawa, co do zasady współodpowiedzialnym za jego treść i formę.

Zasadnicze znaczenie ma fakt, że uprawnienia i sam charakter Senatu wynikają wprost z zasady przedstawicielstwa, a pośrednio również - suwerenności Narodu. Jak stanowi art. 4 Konstytucji, władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do Narodu - to On jest Suwerenem, sprawującym swą władzę bezpośrednio (referendum, obywatelska inicjatywa ustawodawcza) lub przez swoich przedstawicieli, zgromadzonych w Sejmie i Senacie Rzeczypospolitej. Zwierzchnictwo Narodu (pojmowanego jako ogół obywateli, nie zaś w sensie etnicznym) oznacza podporządkowanie Jego woli wszystkich organów władzy publicznej, każdy z nich winien bowiem wykonywać przyznane kompetencje w imieniu i interesie całego Narodu. Wynika stąd, że obowiązkiem, ale i prawem Senatu jest reprezentowanie Narodu. Choć bezpośrednio (w referendum unijnym) wyrażoną wolą Suwerena było przekazanie części kompetencji prawodawczych instytucjom Wspólnot Europejskich, nie wynika stąd jednak, iż polski parlament - w tym Senat - mógłby i powinien utracić wszelki wpływ na materię przekazaną, a tym samym, że powinien on, w zakresie przekazanych kompetencji, zrezygnować z odgrywania roli przedstawiciela Narodu uczestniczącego - choćby w ograniczonym stopniu - w kreowaniu prawa wspólnotowego.

Regulacje unijne odnoszące się do kompetencji i procedur tworzenia prawa wspólnotowego nie rzutują na sposób, w jaki prawo wewnętrzne poszczególnych krajów członkowskich normuje mechanizmy wypracowania stanowiska krajowego, nie mogą też narzucać partycypacji poszczególnych organów państwa w tym procesie. Powierzenie organom Wspólnot Europejskich kompetencji w zakresie tworzenia prawa nie może być jednak rozumiane jako wyzbycie się przez konstytucyjnie określone organy państwa ich prerogatyw prawotwórczych, które ulegają jedynie modyfikacji i wyrażane są w innej formie. W tym zakresie w pełni aktualny pozostaje jednak nakaz respektowania podstawowej zasady podziału władzy i konstytucyjnie określonej pozycji każdego z organów.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pominięcie Senatu (organu właściwego na podstawie jego regulaminu) godzi w wyrażoną w obu wzorcach kontroli zasadę sprawowania władzy ustawodawczej przez Sejm i Senat. Dopóki wolą ustrojodawcy istnieją dwie izby parlamentu, dopóty obie winny mieć zapewniony jednakowy udział w pracach nad kształtowaniem polskiego stanowiska w zakresie tworzenia prawa unijnego. Nie jest tu argumentem fakt, że uprawnienia obu izb w "krajowym" procesie legislacyjnym są zróżnicowane. Skoro rola wybranego w wyborach bezpośrednich parlamentu została w praktyce sprowadzona do niewiążącego opiniowania poglądów władzy wykonawczej, to dalej idące ograniczenie którejkolwiek z izb nie tylko nie znajduje uzasadnienia, ale też musi być uznane za godzące w fundamentalną - w panującym ustroju konstytucyjnym - zasadę dwuizbowości.

Rekapitulując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że sprawa niniejsza ma zasadnicze znaczenie dla kształtowania na przyszłość zakresu partycypacji polskich organów prawodawczych w procesie tworzenia prawa Unii Europejskiej. Przyjmowane w tej dziedzinie rozwiązania prawne muszą konsekwentnie uwzględniać zasadniczą zmianę, która dokonała się z dniem 1 maja 2004 r., tj. w chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. W pierwszym rzędzie musi być wzięty pod uwagę fakt, że istotna część tworzonego i obowiązującego od tej chwili prawa będzie determinowana regulacjami wspólnotowymi - także w zakresie ustaw krajowych (ponieważ stanowić będą one w znaczącej mierze implementację uregulowań europejskich). Do tej jakościowo zmienionej sytuacji prerogatywy konstytucyjnych organów tworzących władzę ustawodawczą powinny być odpowiednio dostosowane; muszą się one wyrażać w formie zapewniającej tym organom wpływ na treść prawa europejskiego co najmniej przez współkształtowanie polskiego stanowiska wobec projektów aktów prawnych Unii Europejskiej.

Wyrok TK z dnia 12 stycznia 2005 r., K 24/04, OTK-A 2005/1/3, Dz.U.2005/11/89

Standard: 3364 (pełna treść orzeczenia)