Kluby parlamentarne

Swoboda tworzenia grup parlamentarnych jest elementem ogólnej wolności tworzenia partii politycznej i jako takiej należy jej przyznać rangę konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że regulacja zawarta w szczególności w art. 9 ust. 2 regulaminu Sejmu ("Klub tworzy co najmniej 15 posłów") ową wolność miarkuje.

Ograniczenie to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ma wyraźne oparcie w innej zasadzie konstytucyjnej (i dobru chronionym przez Konstytucję), jaką stanowi zapewnienie parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Zasadę tę, choć nie sformułowaną expressis verbis w żadnym przepisie konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny wywodzi z ogólnego pojęcia demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), z zasady mandatu wolnego (art. 6 Małej Konstytucji) i związanej z nią autonomii wewnętrznej parlamentu (art. 14 Małej Konstytucji), a także z ogółu kompetencji i zadań parlamentu, które konstytucja mu nakazuje wykonywać.

Konieczność zapewnienia efektywnego przebiegu prac parlamentarnych pozwala - jak z tego wynika - na różnicowanie pozycji silniejszych i słabszych ugrupowań politycznych w systemie organizacji pracy parlamentu. Reguły demokracji, oparte o stopień poparcia udzielonego danej partii w wyborach, taką możliwość wręcz zakładają. Związkowy Trybunał Konstytucyjny RFN uzasadnia ograniczenia i zróżnicowania tego typu względami "wydolności reprezentacji i sprawności funkcjonowania parlamentu" (orzeczenie ZTK z 16.VI.1991 r. 2BvE 1/91).

Przyjęte ograniczenia do tworzenia klubów parlamentarnych odpowiadają wymaganiom harmonijnej wykładni wewnętrznie zróżnicowanych zasad i norm Konstytucji. Pragnie w związku z tym także silnie podkreślić, że przyjętych w regulaminie Sejmu rozwiązań nie ocenia wprost z punktu widzenia wspomnianej wyżej zdolności parlamentu do efektywnego wykonywania jego zadań, tzn. nie określa, które z nich gorzej czy lepiej służą efektywnej pracy parlamentu. Stwierdza tylko, że Sejm działając w ramach zasady autonomii miał prawo i obowiązek wziąć pod uwagę konsekwencje wynikające z innych zasad Konstytucji, w tym nakaz tworzenia prawno-organizacyjnych warunków efektywnej działalności parlamentu.

Widoczne na tle postanowień regulaminu Sejmu zróżnicowanie statusu prawnego klubu i koła poselskiego nie narusza istoty zasady wolności partii politycznych i ich prawa do działań na terenie Sejmu, dlatego że zasada ta musi być wykładana z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu poselskiego, o którym mowa w art. 6 Małej Konstytucji. Status prawny posłów do Sejmu, w tym prawo do tworzenia frakcji parlamentarnych, kształtowany jest nie tylko poprzez konstytucyjnie wyznaczoną rolę partii politycznych, lecz również przepis Małej Konstytucji, który stanowi, że posłowie są reprezentantami całego Narodu, nie są związani instrukcjami wyborców i nie mogą być odwołani. Reprezentacja narodu spełnia się poprzez ogół jego reprezentantów. Jest więc rzeczą Sejmu określić w drodze regulaminu prawa posłów na terenie Sejmu i sposób ich wykonywania. W szczególności Sejm może określić, jakie uprawnienia o charakterze proceduralnym mieć winny różne, określone w regulaminie ugrupowania poselskie z punktu widzenia zdolności parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych zadań.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie minimalnej liczby 15 posłów zdolnych do tworzenia klubu poselskiego nie posiada z wyżej przytoczonych względów także charakteru dyskryminującego mniejsze ugrupowania poselskie. Oparte jest na merytorycznie uzasadnionych w świetle założeń Konstytucji kryteriach klasyfikacji ugrupowań poselskich. Należy ponadto zauważyć, że liczba ta była i jest skorelowana z wieloma przepisami regulaminu wymagającymi złożenia określonej liczby podpisów pod wnioskiem poselskim. Dla złożenia wniosku np. w sprawie wyboru Marszałka Sejmu (art. 3 ust. 1), uchwalenia ustawy (art. 29 ust. 2) czy też podjęcia uchwały (art. 30) przewidziany jest wymóg złożenia 15 podpisów poselskich. Ugrupowania poselskie o mniejszej liczbie członków (np. trzech czy pięciu) i tak więc nie mogą samodzielnie wystąpić np. z inicjatywą ustawodawczą. Dla wielu wniosków poselskich regulamin ustanawia zresztą wyższy próg w postaci minimum 35 czy 30 podpisów poselskich (art. 27, art. 98 ust. 2, art. 113 ust. 5, art. 114 ust. 3 regulaminu Sejmu).

Zarzut naruszenia prawa poszczególnych posłów do udziału w pracach Sejmu wtedy byłby uzasadniony, gdyby przepisy ograniczały indywidualne uprawnienia posłów w sposób zamykający im faktycznie drogę wpływu na działalność Sejmu lub jego organów kierowniczych (Marszałka, Prezydium Sejmu), tj. przyznawały środki prawne takiego wpływu tylko klubom poselskim za pośrednictwem Konwentu Seniorów jako organu opiniodawczego. Treść przepisów regulaminu Sejmu dotyczących porządku posiedzeń Sejmu, czasu i trybu dyskusji zawartych w szczególności w art. 12, art. 99, art. 107-109 nie uzasadnia jednak, jak dowiodła tego rozprawa (protokół rozprawy s. 15-23), twierdzenia, że poszczególni posłowie wpływu takiego są pozbawieni. Ponadto należy mieć na uwadze to, że w sprawach wyszczególnionych wyżej, w szczególności porządku dziennego i porządku obrad, podjęcie ostatecznych decyzji należy do Sejmu (ogółu posłów). Gdy idzie o posłów zorganizowanych w koła poselskie, to mają oni ponadto zagwarantowany zbiorowy udział w działaniach Sejmu i jego organów poprzez zapewnienie kołom prawa opinii w różnych sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 9, art. 72, ust. 3, art. 76 ust. 2 regulaminu Sejmu, a także - podkreślane już wcześniej - prawo do udziału w pracach Konwentu Seniorów na zasadzie art. 9 ust. 5 regulaminu Sejmu.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwość tworzenia klubów poselskich na warunkach określonych przez przepisy prawa w znaczeniu przedmiotowym nie jest realizacją określonego publicznego prawa podmiotowego, w szczególności w dziedzinie życia politycznego. Nie dotyczy bowiem takiej sytuacji prawnej stosownie do której obywatel (grupa obywateli) może, opierając się na normach Konstytucji lub ustawy, chroniących jego interesy prawne, żądać skutecznie od państwa - w szczególności na drodze sądowej - spełnienia przysługujących mu uprawnień lub powstrzymania się od wkraczania w sferę prawnie zabezpieczonych wolności jednostki. Możliwość tworzenia klubów poselskich jest następstwem określonych rozwiązań organizacyjnych pracy Sejmu i przysługuje posłom jako członkom danego ugrupowania politycznego ze względu na charakter i zadania ciała ustawodawczego, w skład którego wchodzą. Przepisy prawne dotyczące instytucji klubów poselskich mają w konsekwencji charakter norm ustrojowych (organizacyjnych), z których prawa podmiotowe o charakterze publicznym - zgodnie z przyjętą koncepcją praw publicznych - nie wynikają.

Orzeczenie TK z dnia 26 stycznia 1993 r., U 10/92

Standard: 3360 (pełna treść orzeczenia)