Zakres materii regulaminu Sejmu

W myśl art. 112 Konstytucji w regulaminie Sejmu należy unormować m.in. "organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów". W tym obszarze w polskim systemie prawnym obowiązuje domniemanie właściwości regulaminu Sejmu, doznające wyjątków tylko w zakresie wskazanym wprost w Konstytucji (por. nakaz ustawowego uregulowania niektórych aspektów funkcjonowania parlamentu w art. 63, art. 105 ust. 6, art. 111 ust. 2 czy art. 118 ust. 2 Konstytucji). Obejmuje ono - lege non distinguente - wykonywanie wszystkich kompetencji przez Sejm, w tym także kompetencji kreacyjnych, tj. w zakresie powoływania lub wyboru innych organów.

Wyraźnie należy jednak wskazać, że w regulaminie Sejmu w całości i w sposób wyczerpujący ma być unormowany tylko "tryb powoływania" jego organów”.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, art. 112 Konstytucji nie można interpretować w sposób rozszerzający, uznając, że każda bez wyjątku kwestia będąca przedmiotem działalności Sejmu należy w całości do materii regulaminowej tylko dlatego, że wymaga określonych ram organizacyjnych i aktywności organów Sejmu. Przeciwnie - przy wykładni tego pojęcia należy uwzględnić specyfikę każdorazowo regulowanej materii, a w szczególności to, czy w całości dotyczy ona wyłącznie spraw wewnętrznych Sejmu, czy też ma wpływ na działalność innych organów lub ochronę praw i wolności obywatelskich.

Wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A 2016/2

Standard: 3347

Zasada autonomii regulaminowej Sejmu określa pozycję ustrojową tego organu w systemie rządów; jest przejawem ogólniejszej zasady - autonomii parlamentu, która przewiduje, że każda z izb ustawodawczych samodzielnie decyduje o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że autonomia Sejmu dotyczy nie tylko wewnętrznej organizacji oraz postępowań parlamentarnych, lecz także m.in. wyłączności decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączności zarządzania terenem parlamentu. Stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji oraz równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami (zob. - aktualnie w tym zakresie, mimo zmiany stanu prawnego - L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), "Przegląd Sejmowy" nr 4/1994, s. 9 i n.; a także W. Sokolewicz, komentarz do art. 112, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 10 i n.).

Treść konstytucyjnej zasady autonomii regulaminowej Sejmu była analizowana w orzecznictwie Trybunału. W orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r. (sygn. U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2), zapadłym jeszcze przed wejściem w życie obwiązującej Konstytucji, Trybunał wywiódł, że "na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Jej powstanie łączy się ściśle z ukształtowaniem się regulaminu w formie uchwały, wykluczającej wpływ na treść czynników zewnętrznych. Formą tą w systemach opartych o zasadę podziału władzy nie jest na ogół ustawa, bowiem tryb jej uchwalenia zakłada udział egzekutywy (rządu, głowy państwa) w poszczególnych fazach procesu ustawodawczego. Regulamin przyjęty w postaci uchwały parlamentu (jego izb) uznany jest zatem za wyraz respektowania autonomii parlamentu".

W Konstytucji zasada autonomii regulaminowej Sejmu została wyrażona w art. 112. Z kolei art. 124 Konstytucji stanowi, że art. 112 stosuje się odpowiednio do Senatu. Artykuł 112 musi być interpretowany w kontekście innych przepisów konstytucyjnych dotyczących regulaminów parlamentarnych. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu określają regulaminy tych organów. Natomiast art. 123 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. Wskazane przepisy Konstytucji ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w sprawach w nich określonych.

Zasada autonomii regulaminowej Sejmu ustanawia wyjątek od nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy, co znaczy, że konstytucyjnie zastrzeżona wyłączność regulaminu do unormowania właśnie w tym akcie określonego kwantum spraw rzutuje bezpośrednio na granice ustawodawstwa. Ustawa, która wkroczy w materię zastrzeżoną dla Regulaminu Sejmu, naruszy przepisy Konstytucji statuujące tę wyłączność (zob. podobnie L. Garlicki, dz. cyt., s. 23; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 11 i n.).

Z drugiej strony Konstytucja nakazuje uregulowanie wielu zagadnień dotyczących funkcjonowania parlamentu, w tym kwestii organizacji i porządku jego prac, w ustawie. Chodzi m.in. o art. 63 - tryb rozpatrywania petycji, skarg i wniosków wniesionych do Sejmu, art. 105 ust. 6 - zasady i tryb pociągania posłów do odpowiedzialności karnej, art. 112 - tryb działania sejmowej komisji śledczej, lub art. 118 ust. 2 - tryb postępowania z tzw. obywatelską inicjatywą ustawodawczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że Konstytucja przewiduje zróżnicowane źródła prawa parlamentarnego. Oprócz przepisów jej samej, niektóre materie mogą być zamieszczone w ustawie, inne zaś w regulaminie izby. Rozdział tej problematyki zależy od wskazań zawartych wprost w ustawie zasadniczej, a w wypadku ich braku bądź trudności z jednoznaczną kwalifikacją od meritum regulacji.

Na tym tle w wyroku z 14 kwietnia 1999 r. (sygn. K 8/99) Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie zakazuje normowania w Regulaminie Sejmu spraw niewymienionych w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2 Konstytucji. Regulamin nie może jednak wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Przepisy regulaminowe nie mogą zatem samoistnie nakładać obowiązków na jednostkę i inne podmioty prywatne występujące w obrocie prawnym ani konkretyzować obowiązków nałożonych przez ustawę na te podmioty. Nie mogą one również przyznawać Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakładać nowych, niewskazanych w ustawie obowiązków na inne organy władzy publicznej. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów. Na gruncie Konstytucji można zatem wyróżnić:

1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne,

2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczać ustawa oraz

3) sferę spraw, które mogą być regulowane w ustawie i - w sposób uszczegóławiający - w regulaminach parlamentarnych. Ta ostatnia sfera obejmuje - na mocy art. 112 Konstytucji - sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Przepisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą być zgodne nie tylko z Konstytucją, lecz także z ustawami (zob. też wyrok TK z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55).

W orzecznictwie Trybunału odnotowuje się również, że precyzyjne rozgraniczenie zakresu wyłączności ustawy oraz zakresu wyłączności regulaminów parlamentarnych może sprawiać trudności (zob. wyroki TK w sprawach o sygn. U 10/92 i K 8/99 oraz wyrok TK z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104). Jako przykład podaje się zakres wyłączności ustawy w wypadku powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 215 Konstytucji) oraz powoływania i odwoływania organów Narodowego Banku Polskiego, w tym m.in. Rady Polityki Pieniężnej (art. 227 ust. 7 Konstytucji) - dotyczy to powoływania lub odwoływania wymienionych organów zarówno przez Prezydenta, jak i przez Sejm i Senat. Zdaniem L. Garlickiego, materia prawa parlamentarnego odnosi się niekiedy do kwestii "na styku" działania Sejmu (Senatu) i innych organów konstytucyjnych, co może przemawiać za uregulowaniem ustawowym z uwagi na związek z konstytucyjnym zakresem wyłączności ustawy oraz w celu zachowania całościowego charakteru danej regulacji (zob. L. Garlicki, dz. cyt., s. 14-15).

Wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015/11/185, Dz.U.2015/2129

Standard: 3348 (pełna treść orzeczenia)