Zasada mandatu wolnego (art. 104 konstytucji)

W teorii reprezentacji funkcjonują dwie zasadnicze koncepcje mandatu parlamentarnego: mandatu imperatywnego oraz mandatu wolnego.

Mandat imperatywny (związany) opiera się na traktowaniu deputowanego jako reprezentanta (przedstawiciela) tych, którzy go wybrali. Tym samym pojawia się stosunek prawny bezpośredniej zależności pomiędzy przedstawicielem a jego wyborcami. Przedstawiciel jest związany wolą swoich wyborców, co może znajdować wyraz w instytucjach tzw. instrukcji i zakazów, oraz ponosi prawną odpowiedzialność przed nimi za swe zachowania, co może znaleźć wyraz w odwołaniu posła przez wyborców.

Mandat wolny uformował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa Narodu. Opiera się na założeniu, że deputowany reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności - Naród. Nie jest więc przedstawicielem jedynie tych, którzy go wybrali. Nie istnieje tym samym prawna zależność przedstawiciela od wyborców. Przedstawiciel nie ponosi prawnej odpowiedzialności przed wyborcami. Wyborcy nie mogą odwołać posła przed upływem kadencji. Współcześnie konstrukcja mandatu wolnego obowiązuje w większości demokracji przedstawicielskich.

Ustrojodawca w art. 104 ust. 1 Konstytucji wyraził zasadę mandatu wolnego, wymieniając dwie jego cechy: generalność/uniwersalność ("Posłowie są przedstawicielami Narodu") oraz niezależność ("Nie wiążą ich instrukcje wyborców"). Jakkolwiek w Konstytucji brak wyraźnego przepisu, implicite z zasady mandatu wolnego wynika nadto cecha nieodwoływalności parlamentarzysty.

Generalność mandatu wolnego wynika z zasady, że poseł i senator są przedstawicielami całego Narodu. Parlamentarzysta nie reprezentuje woli wyborców z okręgu wyborczego, woli partii politycznej, z której listy kandydował w wyborach, czy woli poszczególnych osób lub ich organizacji. Poseł i senator nie tylko reprezentują wolę całego Narodu, ale też sprawują w jego imieniu władzę (art. 4 ust. 2 Konstytucji). Naród jest jedynym i wyłącznym podmiotem reprezentowanym przez posłów i senatorów. Niedopuszczalne jest zatem ustanawianie prawnych więzów przedstawicielstwa pomiędzy posłami czy senatorami a jakimikolwiek innymi podmiotami niż Naród.

Cecha generalności mandatu wolnego jest ściśle związana z jego cechą niezależności, która oznacza, że posłowie i senatorowie nie są związani instrukcjami wyborców, a także ich organizacji, w tym zwłaszcza partii politycznych czy poszczególnych jednostek. Z jednej strony brak związania instrukcjami oznacza niedopuszczalność kierowania pod adresem posła czy senatora jakichkolwiek zaleceń prawnie determinujących jego wykonywanie mandatu, a z drugiej strony - poseł czy senator nie ma prawnego obowiązku podjęcia wskazywanych mu działań. W razie formułowania przez jakiś podmiot pod adresem deputowanego żądań określonego zachowania podczas wykonywania mandatu, poseł czy senator powinien je odrzucić, jeśli są sprzeczne z dobrem Narodu. Bezskuteczność jakichkolwiek instrukcji wyborczych oznacza w praktyce parlamentarnej prawną bezskuteczność używania jakichkolwiek środków prawnych, takich jak weksle lub umowy, zmierzających do podporządkowania posła lub senatora partii politycznej lub klubowi parlamentarnemu.

Cecha nieodwoływalności posła czy senatora oznacza niedopuszczalność odwołania konkretnego parlamentarzysty z "jego"/"jej" okręgu wyborczego. Wykluczona jest utrata mandatu będąca skutkiem politycznej oceny działalności parlamentarzysty.

Wymienione wyżej cechy wolnego mandatu parlamentarnego nie przekreślają oczywistej - w działalności parlamentarnej - zależności politycznej posłów oraz senatorów od partii politycznych do jakich należą. W tym kontekście szczególnej uwagi wymaga działalność na forum parlamentu partii politycznych i ich wpływ na sprawowanie mandatu przez posłów i senatorów. Partie przede wszystkim w parlamencie, przy pomocy należących do nich posłów i senatorów, realizują swój cel "wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa" (art. 11 ust. 1 Konstytucji). W rzeczywistości działalność parlamentu jest organizowana i kierowana przez partyjne ugrupowania parlamentarne (kluby oraz koła).

Rzeczywiste znaczenie partii w parlamencie zależy przede wszystkim od liczby posłów (parlamentarzystów) zrzeszonych w jej klubie (kole) parlamentarnym, od ich indywidualnej i zbiorowej zdolności do udziału merytorycznego w procesach legislacyjnych oraz w kontroli Rady Ministrów, a także od ich zdyscyplinowania. Z drugiej strony, posłowie w proporcjonalnym systemie wyborczym (art. 96 ust. 2 Konstytucji) w praktyce nie mają szans - jak jednocześnie przekonuje praktyka parlamentarna państw mających taki system - na znalezienie się na liście kandydatów partyjnego komitetu wyborczego bez uprzedniej akceptacji władz partii politycznej. W Polsce, zgodnie z art. 100 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 2 oraz art. 97 ust. 2 Konstytucji, partie polityczne mają monopol na zgłaszanie kandydatów na posłów i, praktycznie, na zgłaszanie kandydatów na senatorów. Prowadzi to do faktycznego uzależnienia kandydata na parlamentarzystę i parlamentarzysty od organu partii podejmującego personalne decyzje wyborcze.

Zależność polityczna posłów od partii i klubu parlamentarnego wpływa niewątpliwie na sposób wykonywania przez nich mandatu, tak by dostosować zachowania do oczekiwań partii i jej klubu. Zależność ta nie sprzeciwia się jednak per se istocie mandatu wolnego. Wynika to z dobrowolnego kandydowania i przystąpienia wybranego z danej listy parlamentarzysty do klubu. Zasadzie mandatu wolnego nie sprzeciwia się również dyscyplina partyjna (klubowa), rozumiana jako podejmowanie przez władze klubu ustaleń programowych i środków ich realizacji, w szczególności w postaci zalecenia odpowiedniego głosowania przez członków klubu (koła), zobowiązanych do ich przestrzegania, wraz z możliwością nałożenia sankcji klubowych za niepodporządkowanie się tym ustaleniom i zaleceniom - przy założeniu, że parlamentarzysta może w dowolnym momencie zwolnić się z tego obowiązku przez wystąpienie z partii lub klubu (koła). Ewentualną sprzeczność między nakazem sprawowania mandatu w imieniu Narodu, zgodnie z treścią ślubowania określoną w art. 104 ust. 2 Konstytucji, a partyjną (klubową) instrukcją postępowania w konkretnej sprawie, poseł i senator ma obowiązek rozstrzygać na rzecz sprawowania mandatu w imieniu Narodu dla dobra wspólnego. Jednocześnie podporządkowanie się parlamentarzysty dyscyplinie klubowej w głosowaniach zapewnia przewidywalność ich wyników i umożliwia sprawne działanie izb parlamentu, co stanowi samoistną wartość konstytucyjną. Należy też zauważyć, że w niektórych głosowaniach klub lub koło poselskie zwalnia posłów (senatorów) z dyscypliny w głosowaniu oraz, że praktycznie w każdej kadencji Sejmu i Senatu w składzie obu izb znajdują się posłowie/senatorzy niezależni.

Dyscyplina klubowa niewątpliwie ogranicza niezależność parlamentarzysty, dopóki jednak "nie nabiera wymiaru prawnego, a ogranicza się do działań politycznych, to daje się pogodzić z zasadą wolnego mandatu..." (zob. L. Garlicki, tamże, s. 14). Polityczne sankcje dyscyplinujące mogą w szczególności polegać na: ograniczeniu możliwości zabierania głosu w parlamencie w imieniu klubu, pozbawieniu członkostwa w prestiżowej komisji, wyeliminowaniu z władz klubu, a nawet pozbawieniu członkostwa w klubie i odmowie umieszczenia nazwiska na partyjnej liście wyborczej w kolejnych wyborach. Władze partii reprezentowanej w parlamencie nie mają natomiast żadnej możliwości prawnej, aby "niezdyscyplinowanego" posła/senatora pozbawić mandatu. Niemożliwe jest na gruncie Konstytucji, aby utracił mandat parlamentarzysta, który w trakcie kadencji zmienił przynależność partyjną lub klubową.

Zasada mandatu wolnego nie dopuszcza ustanawiania przeszkód prawnych wystąpienia parlamentarzysty z klubu parlamentarnego. Istotą wolnego mandatu jest obowiązek działania parlamentarzysty dla dobra Narodu. Jeżeli dyrektywy klubu są, jego zdaniem, niezgodne z tym dobrem, tak jak on je pojmuje, to powinien mieć możliwość opuszczenia jego szeregów. Dlatego bezprawne będzie każde żądanie od parlamentarzysty dymisji in blanco, czyli m.in. niedatowanego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, oraz zobowiązania do zwrotu kosztów kampanii wyborczej w razie wystąpienia z klubu lub innego naruszenia dyscypliny klubowej.

Mandaty posłów/senatorów nie są własnością władz partii reprezentowanej w Sejmie lub w Senacie. Do tej samej kategorii niedozwolonych instrumentów prawnych, wpływających na swobodę podjęcia decyzji przez parlamentarzystę co do wystąpienia z klubu, a tym samym realizację przez niego wolnego mandatu, Trybunał zalicza umowy cywilnoprawne, w których pozornie zobowiązuje się kandydatów do zapłaty określonej kwoty jako ekwiwalentu za możliwość korzystania w kampanii wyborczej z logo partii (lub związanej z nią organizacji), bądź za inne prawo niemajątkowe, a które jednocześnie uzależniają egzekwowanie zapłaty od uzyskania mandatu i zachowania przez przyszłego parlamentarzystę członkostwa w klubie i partii, a także zobowiązujące do lojalności wobec partii.

Postanowienie TK z dnia 24 listopada 2010 r., Pp 1/08

Standard: 3328 (pełna treść orzeczenia)