Pełnienie funkcji publicznej przez dyrektora przedsiębiorstwa państwowego

Pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. obejmuje zarządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz przez dyrektora przedsiębiorstwa państwowego (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwie państwowym, jedn. tekst: Dz. U. Nr 18 z 1991 r., poz. 80 ze zm.).

Funkcja dyrektora przedsiębiorstwa państwowego jest zdeterminowana licznymi wymogami i obwarowaniami sformułowanymi w upp, w innych przepisach ustawowych i w statucie. Dyrektor nie dysponuje instrumentami władztwa publicznego, ale zarządzając przedsiębiorstwem w formach właściwych dla działalności gospodarczej realizuje przedsięwzięcie władcze organu państwowego, który powołał przedsiębiorstwo, określił przedmiot jego działalności i wyposażył je w środki stanowiące mienie państwowe.

Działalność przedsiębiorstwa państwowego i jego dyrektora, pozostając pod nadzorem organu założycielskiego, podlega również kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli w najszerszym zakresie, tj. z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności (art. 203 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli – Dz. U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59 ze zm.).

Wszystko to stwarza podstawę do konkluzji, że funkcja dyrektora przedsiębiorstwa publicznego służy celowi publicznemu, tj. optymalnemu zarządzaniu działalnością gospodarczą opartą na mieniu państwowym, uwzględniającemu zadania określone w akcie o utworzeniu przedsiębiorstwa, bądź nałożone przez organ założycielski już w czasie działania przedsiębiorstwa.

Unormowania upp, określające pozycję prawną dyrektora, zdecydowały o objęciu go zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, po. 679, ze zm., w dalszej treści: uopdg). Znamienne jest, że włączenie dyrektora przedsiębiorstwa (także jego zastępcy i głównego księgowego) do osób podlegających restrykcjom tej ustawy nastąpiło po uchwaleniu nowego kodeksu karnego (z dnia 6 czerwca 1997 r.), w którym osoby zajmujące kierownicze stanowiska w państwowych podmiotach gospodarczych zostały wyłączone z kategorii funkcjonariuszy państwowych. Ustawodawca uznał zatem, że zarządzanie państwowym podmiotem gospodarczym jest jednakowoż jednym z atrybutów pełnienia funkcji publicznej.

Zaliczenie w uopdg dyrektora przedsiębiorstwa państwowego do osób pełniących funkcje publiczne nie może pozostać bez znaczenia przy rozważaniu zagadnienia czy dyrektor takiego przedsiębiorstwa należy do, określonych tą samą formułą, podmiotów przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. Uopdg jest wprawdzie ustawą administracyjnoprawną, ale zdaniem Sądu Najwyższego nie ma podstaw, aby przyjąć, że pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną”, którym się posługuje, zostało wprowadzone w znaczeniu innym od nadanego mu w uchwalonym wcześniej kodeksie karnym. Żadna przecież z tych ustaw nie definiuje „osoby pełniącej funkcję publiczną” na użytek swoich unormowań. O ile jednak uopdg ściśle wskazuje, które osoby ze sprawujących taką funkcję podlegają jej regulacjom, to pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną”, jako znamię określające podmiot przestępstwa z art. 228 § 1 k.k., ma charakter otwarty. Oznacza to, że rozstrzygnięcie czy konkretna osoba nie będąca funkcjonariuszem publicznym jest podmiotem tego przestępstwa następuje w zależności od tego, czy ustawa określająca jej uprawnienia powierza jej pełnienie funkcji publicznej.

Szczególne znaczenie w tym aspekcie przypisać należy uopdg. Precyzując, które osoby obejmuje swoimi regulacjami, potwierdza ona publiczny charakter pełnionych przez nie funkcji i przesądza tym samym, że osoby te są podmiotami przestępstwa określonego w art. 228 § 1 k.k. Powyższy wniosek uwzględnia założenie racjonalności ustawodawcy i respektuje zasadę spójności systemu prawnego, z której wynika między innymi, że tym samym pojęciom występującym nawet w różnych aktach prawnych, nie na-daje się odmiennego znaczenia, chyba że co innego wyraźnie wynika z ich treści (Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawodawstwa, Warszawa 1980, s. 404-405). Należy też zauważyć, że do kanonów techniki legislacyjnej należy wymóg oznaczania w aktach prawnych jednakowych pojęć tymi samymi określeniami, a zarazem wymóg niestosowania jednakowych określeń do różnych pojęć (uchwała Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – § 7 załącznika – M.P. Nr 44, poz. 310).

Za jednorodnym rozumieniem określenia „osoby pełniącej funkcję publiczną” w unormowaniach zawartych w uopdg oraz w art. 228 § 1 k.k. przemawia także wykładnia celowościowa, mająca na względzie pewien paralelizm przedmiotu regulacji.

Uopdg (podobnie jak ustawa o tym samym tytule z dnia 5 czerwca 1992 r. – Dz. U. Nr 56, poz. 274 ze zm.) stanowi istotne ogniwo systemu prawnego ukierunkowane na ograniczenie zjawiska korupcji w sferze publicznej. Wprowadzając zakaz łączenia określonych funkcji publicznych z działalnością gospodarczą (art. 4 i 7) ustawodawca zmierza do usunięcia jednego ze źródeł korupcji i nadużyć, a ściślej, do zapobieżenia powstaniu układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne mogłaby zostać narażona przez zaangażowanie się w działalność gospodarczą własną lub innych podmiotów, zwłaszcza spółek prawa handlowego, i przez uwikłanie się w niepożądane zależności. Temu celowi służą ustawowe zakazy prowadzenia równolegle, pod różnymi postaciami, działalności gospodarczej, adresowane do określonych kategorii osób uczestniczących w sprawowaniu władztwa publicznego, ale również w zarządzaniu podmiotami gospodarującymi mieniem państwowym (art. 2). Następstwem naruszenia tych zakazów, w zależności od charakteru funkcji publicznej pełnionej przez osobę objętą ustawą, jest odwołanie ze stanowiska (dotyczy to między innymi dyrektora przedsiębiorstwa państwowego), rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika, bądź poniesienie odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 5).

Regulacje zawarte w uopdg i normy prawnokarne w art. 228 § 1-6 k.k., odniesione do osób pełniących funkcje publiczne wskazane w uopdg, służą w istocie temu samemu celowi. Zakaz łączenia działalności gospodarczej z funkcjami publicznymi pełnionymi w organach władzy administracji państwowej oraz w podmiotach gospodarczych powołanych przez organy państwowe bądź samorządowe, ukierunkowany przeciw powstawaniu układów korupcjogennych, spełnia rolę prewencyjną. Natomiast przepisy art. 228 § 1-6 k.k. ustanawiają odpowiedzialność karną za naruszenie normy sankcjonowanej, zakazującej przyjmowania albo żądania korzyści majątkowej lub osobistej (albo jej obietnicy) w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Wyraźnie widoczna jest komplementarność obu tych unormowań, należących wszakże do różnych gałęzi prawa.

Reasumując całość wywodu należy stwierdzić, że dyrektor przedsiębiorstwa państwowego, pozostając poza prawnokarną kategorią funkcjonariuszy publicznych (art. 115 § 13 k.k.) i nie dysponując uprawnieniami w sferze władztwa publicznego, pełni jednakowoż funkcję publiczną w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. Powierzenie mu tej funkcji, sprawowanej przez zarządzanie przedsiębiorstwem i reprezentowanie go na zewnątrz, wynika z całokształtu przytoczonych uregulowań, zawartych w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Przymiot publicznego charakteru tejże funkcji potwierdził ustawodawca przez objęcie dyrektora przedsiębiorstwa państwowego zakresem podmiotowym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Uchwała SN z dnia 18 października 2001 r., I KZP 9/01

Standard: 30271 (pełna treść orzeczenia)