Organizacja i tryb postępowania przed TK

Zważywszy, że Trybunał Konstytucyjny stanowi znaczący organ władzy sądowniczej (art. 10 w zw. z art. 173 Konstytucji), zasada sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych ogranicza również ustawodawcę regulującego organizację oraz tryb postępowania przed Trybunałem (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 185). Innymi słowy, uchwalając ustawę, o której mowa w art. 197 Konstytucji, ustawodawca zobowiązany jest zagwarantować sprawność, rzetelność i efektywność działania Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok TK z dnia 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, OTK-A 2016/71

Standard: 3308

W myśl art. 197 Konstytucji, ustawa powinna określać "organizację Trybunału Konstytucyjnego" oraz "tryb postępowania przed Trybunałem". Ustrojodawca ustanowił zatem wymaganie wprowadzenia formy ustawowej dla określenia organizacji sądu konstytucyjnego i procedury rozpoznawania przezeń spraw.

Zasada autonomii regulaminowej Trybunału była gwarantowana - w różnym zakresie - przez wszystkie przepisy konstytucji obowiązujące od powołania tej instytucji. Art. 33a Konstytucji PRL z 1952 r., po zmianach z 26 marca 1982 r., zakładał, że "Właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa". Podobnie zakres ustawy o TK ujmował art. 77 Małej Konstytucji z 1992 r., który przewidywał, że "właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa".

Obecnie obowiązujący art. 197 Konstytucji odsyła do ustawy w węższym zakresie niż poprzednio obowiązujące przepisy, obejmując tylko kwestie organizacji i trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym, przyznając ustawodawcy zwykłemu znacznie skromniejszą rolę niż w odniesieniu do sądów powszechnych, administracyjnych i Sądu Najwyższego (por. L. Garlicki, uwagi do art. 197, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 2). W myśl tego przepisu, ustawodawca ma prawo, a zarazem obowiązek, ukształtowania organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem na poziomie ustawowym w taki sposób, aby Trybunał mógł efektywnie wykonywać kompetencje określone w art. 188 i art. 131 ust. 1 Konstytucji. Art. 197 Konstytucji nie zawiera upoważnienia do wydania ustawy określającej organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed nim, bo byłoby to zbędne wobec ogólnej kompetencji ustawodawczej Sejmu i Senatu. Wyraża natomiast normę zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania wskazanych w niej materii. Zarazem omawiany przepis ogranicza zakres regulacyjnej swobody ustawodawcy. Ustawa, o której mowa w art. 197 Konstytucji, musi mianowicie tak określać organizację Trybunału i tryb postępowania przed nim, aby Trybunał był zdolny sprawnie realizować wszystkie wyznaczone mu Konstytucją zadania. Nie może przy tym wykraczać poza ten zakres regulacji, zwłaszcza w taki sposób, aby wyłączać lub ograniczać zdolności orzecznicze Trybunału. Uregulowanie, które tego warunku nie spełnia, jest naruszeniem art. 197 Konstytucji. Należy przy tym przyjąć, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu spraw wymagających regulacji ustawowej, lecz wskazuje jedynie jej elementy konieczne, które nie wynikają z innych przepisów Konstytucji. Ustawy mają bowiem - co do zasady - nieograniczony zakres przedmiotowy.

Procedura zgłaszania kandydatów na sędziów TK niewątpliwie nie mieści się w upoważnieniu do określenia w ustawie "trybu postępowania przed Trybunałem". Powoływanie sędziów TK jest w całości elementem "trybu postępowania" przed Sejmem i żaden jego etap nie odbywa się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można jednak także przyjąć, że kwestia ta należy do zastrzeżonej dla ustawy "organizacji Trybunału". Taka rozszerzająca interpretacja pojęcia "organizacja Trybunału" nie znajduje potwierdzenia w pozostałych przepisach Konstytucji, które zawierają upoważnienie do stanowienia ustaw ustrojowych. Wyklucza ją zwłaszcza art. 227 ust. 7 Konstytucji, w którym "organizacja i zasady działania" Narodowego Banku Polskiego oraz "szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów" zostały potraktowane jako dwa odrębne obszary regulacji ustawowej. Sfery te nie mogą być utożsamiane.

Art. 173 Konstytucji stanowi, że "Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz", doprecyzowując tym samym ogólną zasadę podziału i równowagi władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z przepisów tych wynika obowiązek zapewnienia Trybunałowi samodzielności organizacyjnej i funkcjonalnej, zwłaszcza w sferze orzeczniczej (por. na ten temat szeroko wyrok o sygn. K 34/15, cz. III, pkt 1 uzasadnienia oraz wyrok o sygn. K 35/15, cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia oraz rozważania zawarte we wcześniejszych częściach uzasadnienia niniejszego wyroku). Realizacja tej dyrektywy wymaga przyjęcia na poziomie podkonstytucyjnym takich uregulowań, które zarówno pod względem formy, jak i treści będą najlepiej gwarantowały "odrębność i niezależność" Trybunału.

Zgodnie z art. 197 Konstytucji, organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. Z założenia ustrojodawcy, wyrażonego w art. 197 Konstytucji wynika, że na poziomie konstytucyjnym nie ma wszystkich niezbędnych uregulowań odnoszących się do organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem, dlatego też kwestie objęte wskazaną normą powinny znaleźć odzwierciedlenie w akcie rangi ustawowej.

Przez "tryb postępowania", należy rozumieć "sposób wykonywania określonych konstytucyjnie kompetencji Trybunału, czyli procedurę sądowokonstytucyjną" (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nakaz regulacji ustawowej przewidziany w art. 197 Konstytucji oznacza, że wydanie stosownej ustawy jest konstytucyjnym obowiązkiem organów uczestniczących w procesie legislacyjnym. W formie ustawy powinny zostać unormowane wszystkie istotne kwestie dotyczące trybu postępowania przed Trybunałem. Jednocześnie ustawodawca jest zobowiązany do takiego ukształtowania procedury przed sądem konstytucyjnym, by umożliwić Trybunałowi prawidłowe wykonywanie wszystkich kompetencji określonych w Konstytucji. Art. 197 Konstytucji stanowi zatem wzorzec oceny nie tylko z punktu widzenia realizacji obowiązku określenia trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym, ale również tego, czy procedura ta jest efektywna.

Wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A 2016/2

Standard: 3309