Odebranie ślubowania od sędziego TK przez Prezydenta

Przyjęcie ślubowania od nowo wybranego przez Sejm sędziego Trybunału jest obowiązkiem Prezydenta, który powinien swoim działaniem stworzyć warunki ku temu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji urzędowej. Sfera aktywności Prezydenta związana z realizacją normy wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. uwarunkowana jest ściśle zarówno brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 126 ust. 1 Konstytucji. W taki sposób Prezydent realizuje powierzoną mu kompetencję ustawową, zapewniając jednocześnie ciągłość władzy sądowniczej.

Przyjęcie wykładni, że z art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. wynika możliwość odmowy przyjęcia przez Prezydenta ślubowania, do złożenia którego jest gotowy sędzia TK wybrany przez Sejm, mogłoby skutkować uniemożliwieniem rozpoznawania przez Trybunał spraw w pełnym składzie. Byłoby to sprzeczne między innymi z konstytucyjnym określeniem kompetencji Trybunału dotyczących samego Prezydenta, tj. z określeniem w Konstytucji zakresu spraw, które Trybunał powinien rozpoznać.

Trybunał w wyroku z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, podkreślił, że naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu jest działanie ustawodawcy, które powoduje przerwanie funkcjonowania organu konstytucyjnego. Taki skutek faktycznie występowałby również w następstwie działania Prezydenta, który odmawiałby przyjęcia ślubowania od sędziów Trybunału wybranych na miejsca sędziów, których kadencja wygasła, w takiej skali, że Trybunał nie byłby w stanie orzekać w sprawach, które rozpoznawane są w pełnym jego składzie. Takie zaniechanie uniemożliwiałoby tym sędziom sprawowanie czynności jurysdykcyjnych i uczestniczenie w wydawaniu orzeczeń w sprawach rozpoznawanych przez Trybunał.

Wprowadzony ustawą z 19 listopada 2015 r. trzydziestodniowy termin złożenia ślubowania narusza zasadę, że wybrany przez Sejm sędzia TK powinien mieć możliwość złożenia ślubowania niezwłocznie po wyborze. Taka możliwość powinna zostać więc stworzona niezwłocznie przez Prezydenta. Zaskarżony art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. należy odczytywać w powiązaniu z przepisem, który wprowadza swego rodzaju sankcję za niezłożenie ślubowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 ustawy o TK z 2015 r. "odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału", co z kolei w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. oznacza wygaśnięcie mandatu sędziego. Identyczne brzmienie miał art. 5 ust. 6 ustawy o TK z 1997 r. Tak daleko idący skutek (de facto utraty stanowiska sędziego TK) wiąże ustawodawca z zachowania sędziego wybranego przez Sejm, które polega na odmowie złożenia ślubowania.

Jeżeli normy prawne nie przewidują wyraźnie danej kompetencji określonego organu państwowego, na przykład decydowania o wyborze sędziów TK w sposób negatywny, tj. przez odmowę przyjęcia ślubowania, kompetencji tej nie należy domniemywać. Prezydent, przyjmując niezwłocznie ślubowanie od nowo wybranego przez Sejm sędziego Trybunału, nie blokuje pożądanego przez ustrojodawcę rezultatu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji orzeczniczej. Zaskarżony przepis wprowadza natomiast taką możliwość w pewnym zakresie czasowym, a tym samym przyznaje Prezydentowi kompetencję do współuczestniczenia w procedurze obsadzania składu Trybunału, co stoi w sprzeczności z art. 194 ust. 1 Konstytucji.

Podsumowując, Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15. Ustawodawca, uszczegóławiając procedurę wyboru sędziów Trybunału, pozostaje związany zasadami wynikającymi z Konstytucji, w tym z art. 194 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego to Sejm wybiera sędziów Trybunału. Ustawodawca nie może powierzyć wyboru innemu organowi państwa ani wprowadzać rozwiązań, które umożliwiałyby przenoszenie kompetencji do ustalenia składu Trybunału z Sejmu na inny organ władzy publicznej.

Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A 2015/11/186, Dz.U.2015/2147

Standard: 3273 (pełna treść orzeczenia)

Odebranie ślubowania od sędziów TK nie może być postrzegane jako należące do ewentualnego uznania głowy państwa. Prezydent jest obowiązany przyjąć ślubowanie od sędziów wybranych przez Sejm na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Nie ma w tym zakresie możliwości dokonywania samodzielnej, a przy tym swobodnej - zależnej jedynie od własnego uznania - oceny ani podstaw prawnych dokonanego wyboru, ani prawidłowości procedury, która została w danym wypadku zastosowana przez Sejm. Prezydent, jako organ władzy wykonawczej, nie jest bowiem uprawniony do ostatecznego i wiążącego inne organy państwa wypowiadania się o zgodności norm prawnych z Konstytucją. Nie ma również kompetencji w zakresie oceny legalności działań podejmowanych przez Sejm na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Przyznanie Prezydentowi niczym nieograniczonej możliwości dokonywania takich ocen oznaczałoby podejmowanie działań bez podstawy prawnej. Wiązałoby się z naruszeniem zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3 Konstytucji).

Trybunał zwrócił uwagę, że powstrzymywanie się od odebrania ślubowana od sędziego Trybunału mogłoby w niektórych wypadkach skutkować uniemożliwieniem rozpoznania przez Trybunał sprawy w pełnym składzie, co byłoby sprzeczne z konstytucyjnym określeniem kompetencji Trybunału dotyczących samego Prezydenta, tj. z określeniem w Konstytucji zakresu spraw, które Trybunał powinien rozpoznać. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z i art. 117 ust. 1 i art. 133 Konstytucji w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. Trybunał orzeka w pełnym składzie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. Wniosek Marszałka Sejmu powinien być rozpoznany niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od jego złożenia.

Przyjęcie ślubowania od nowo wybranego przez Sejm sędziego Trybunału jest obowiązkiem Prezydenta. Kompetencja Prezydenta przewidziana w art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie polega jednak na współudziale w kreowaniu składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego. Zadanie to zostało powierzone wyłącznie Sejmowi na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Prezydent ma swoim działaniem stworzyć warunki ku temu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji urzędowej. Rola Prezydenta jest więc wtórna, a zarazem podporządkowana w swej istocie temu skutkowi, jaki wynika z wykonania przez Sejm powierzonej mu kompetencji wyboru sędziów TK. Prezydent nie jest organem dokonującym wyboru sędziów TK, a powierzoną mu kompetencję odebrania ślubowania od sędziów Trybunału jest zobowiązany realizować na zasadach określonych m.in. w Konstytucji (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Ma więc działać jako - z jednej strony - najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej zaś, co szczególnie istotne w omawianym wypadku, jako gwarant ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób sfera aktywności Prezydenta związana z realizacją normy wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o TK uwarunkowana jest ściśle zarówno brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 126 ust. 1 Konstytucji. Na tym tle jeszcze wyraźniej można dostrzec obowiązek odebrania ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji), jak również wpisany w ten obowiązek nakaz niezwłocznego działania Prezydenta. Tylko w taki sposób Prezydent może realizować powierzoną mu kompetencję ustawową, zapewniając jednocześnie ciągłość władzy państwowej - w tym wypadku - władzy sądowniczej. Nieodebranie ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm należy uznać za sprzeczne z rolą głowy państwa w obowiązującym systemie konstytucyjnym, gdyż uniemożliwia to sędziom rozpoczęcie wykonywania ich funkcji urzędowej, a w efekcie zachowanie ciągłości władzy realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Jak już podkreślono, obowiązkiem Prezydenta jest przyjęcie ślubowania od nowo wybranego sędziego Trybunału. To, że nie ma w przepisie terminu realizacji obowiązku odebrania ślubowania, należy rozumieć w ten sposób, że ten obowiązek musi być zrealizowany bez zwłoki, tak aby umożliwić działanie TK w piętnastoosobowym składzie.

Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że w pewnych wyjątkowych okolicznościach mogą zaistnieć takie sytuacje, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość - niż niezwłoczne wypełnienie obowiązku przyjęcia ślubowania - jaką stanowi nadrzędność Konstytucji. Każda osoba sprawująca władzę publiczną jest - w trakcie wykonywania powierzonej mu kompetencji - zobowiązana do samodzielnego dokonywania oceny zgodności z prawem własnego działania. Nie rodzi to natomiast uprawnień do "recenzowania" działań innych organów. Podstawą takich uprawnień nadzorczych czy kontrolnych muszą być zawsze wyraźne przepisy prawa (art. 7 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa spory w tym zakresie rozstrzygane są najczęściej w procedurach kontroli sądowej. W jednostkowym wypadku może się pojawić uzasadnione pytanie o konieczność wyważenia ze sobą obiektywnie sprzecznych i niemożliwych do jednoczesnego spełnienia wartości oraz której dać pierwszeństwo.

Zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości sytuacji, której racjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie określonego zachowania także ze strony Prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu na odebranie ślubowania, ale tylko o tyle, o ile jest to racjonalnie konieczne do wyjaśnienia wątpliwości. Sytuacja uzasadniająca wydłużenie czasu na odebranie ślubowania musiałaby się jednak wiązać z oczywistą i niebudzącą wątpliwości okolicznością wskazującą na to, że Sejm nie podjął uchwały w rozumieniu art. 120 zdania drugiego Konstytucji; dana osoba nie ma zdolności prawnej do objęcia mandatu sędziego; bądź też ujawniły się - już po dokonanym wyborze - trwałe i nieusuwalne przeszkody związane z nieznaną uprzednio sytuacją personalną sędziego. Dopiero uznawszy, że w danym wypadku zachodzi jedna z takich sytuacji, Prezydent mógłby rozważyć wydłużenie czasu oczekiwania na odebranie ślubowania. Jest to jednak dopuszczalne tylko pod warunkiem, że skutek takiego wydłużenia okresu nieprzyjmowania ślubowania nie doprowadzi do konsekwencji jeszcze mniej akceptowalnych konstytucyjnie, jak choćby paraliż prac Trybunału Konstytucyjnego, którego zdolność działania stanowi wartość konstytucyjną samą w sobie. Podejmując taką decyzję, Prezydent bierze na siebie pełną, przewidzianą w Konstytucji odpowiedzialność za jej skutki.

Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zwłoka z przyjęciem ślubowania nie może opierać się wyłącznie na zarzucie wadliwości samej podstawy prawnej dokonanego wyboru. Zarzut odnoszący się do treści ustawy o TK musiałby się bowiem przekształcić we wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją tej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny. Konstytucja nie przyznaje bowiem Prezydentowi żadnych kompetencji w zakresie ostatecznego rozstrzygania o hierarchicznej zgodności norm.

Trybunał Konstytucyjny nie podważa dopuszczalności wprowadzenia przez ustawodawcę mechanizmu ślubowania składanego wobec Prezydenta przez osobę, którą Sejm wybrał na sędziego TK. Traktuje jednak takie rozwiązanie jako element dodany przez ustawodawcę do procedury określonej w Konstytucji i ustrojowo konieczny.

Udział Prezydenta w procedurze zmierzającej do rozpoczęcia urzędowania nowo wybranego sędziego TK nie może być w żadnym razie utożsamiany z kompetencją głowy państwa do powoływania sędziów, o której mowa w art. 179 Konstytucji. Prezydent nie rozpatruje bowiem wniosku Sejmu o powołanie danej osoby na stanowisko sędziego TK, jedynie - ze względów uosabiania majestatu państwa - podkreśla znaczenie i rangę aktu ślubowania, w którym dana osoba publicznie zobowiązuje się do służenia Narodowi.

Odrębne od siebie procedury określone w art. 179 i art. 194 ust. 1 Konstytucji łączy tylko to, że odnoszą się do sędziów. Ponadto w obu wypadkach przewidziano udział Prezydenta. Inna jest jednak rola w nich głowy państwa. Udział Prezydenta w powoływaniu sędziów ma podstawę konstytucyjną (art. 179 Konstytucji), natomiast odebranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów Trybunału przewidziano w art. 21 ust. 1 ustawy o TK.

Odebranie przez Prezydenta ślubowania od nowo wybranych przez Sejm sędziów TK może być widziane na tle ogólniejszej kompetencji głowy państwa dotyczącej odbierania ślubowania od wszystkich sędziów w państwie. Konstytucyjnemu pojęciu "powoływania", o którym mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17, należy nadać autonomiczne rozumienie. Pojęcie to zawiera w sobie również ten element, który dotyczy przyjmowania ślubowania od sędziów mających rozpocząć wykonywanie swojej funkcji urzędowej. W tym świetle ustawowa kompetencja Prezydenta w zakresie odebrania ślubowania również od nowo wybranego sędziego TK pozostaje w zakresie normowania art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Jest zatem wyłączona z obowiązku uzyskania dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. W przeciwnym razie nie byłoby w ogóle dopuszczalne włączenie Prezydenta w procedurę umożliwiającą sędziemu TK wybranemu przez Sejm rozpoczęcie urzędowania. Skoro Konstytucja nie przewiduje udziału Rady Ministrów w wyborze sędziów TK, nie byłoby dopuszczalne włączenie w tę procedurę Prezesa Rady Ministrów za pomocą mechanizmu kontrasygnaty aktu urzędowego głowy państwa.

Wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015/11/185, Dz.U.2015/2129

Standard: 3274 (pełna treść orzeczenia)