Wybór Prezesa TK

Art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądził o konstytucjonalizacji organu wewnętrznego Trybunału Konstytucyjnego określając go nazwą "Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego" (zob. mutatis mutandis wyrok TK z 4 grudnia 2012 r. w sprawie U 3/11). Ze swej istoty organ ten nie jest ograniczony terytorialnie i nie ma charakteru lokalnego. Jego utworzenie jest obligatoryjne. Konstytucja określa także wyczerpująco jego skład oraz w sposób pośredni granice kompetencji - przez sformułowanie kompetencji samego Trybunału oraz kompetencji Prezydenta. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK jest przy tym upoważnione by normami generalnymi i abstrakcyjnymi uregulować swą działalność w sposób zgodny z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi. Ustawodawca może przyznać Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK - explicite albo implicite - swobodę określenia procedury, w której dochodzi do wyłonienia kandydatów, bądź uregulować ją samodzielnie - działając na podstawie art. 197 Konstytucji i w konstytucyjnie wyznaczonych granicach.

Określenie podstawowych zasad wyboru prezesa i wiceprezesa Trybunału stanowi materię konstytucyjnie przekazaną do regulacji ustawowej. Przepis art. 197 Konstytucji, nakazując ustawodawcy uregulować "organizację Trybunału Konstytucyjnego", odnosi się do organizacji wewnętrznej i porządku pracy Trybunału oraz trybu działania jego organów, w tym Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Zważywszy, że przepisy konstytucyjne nie regulują szczegółowo procedury, według której realizowana jest konstytucyjna kompetencja Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, nie wyłączają kompetencji prawodawczej ustawodawcy w tym zakresie oraz zawierają adresowane do ustawodawcy wymogi treściowe odnośnie do procedury wyboru prezesa i wiceprezesa Trybunału, należało uznać, że ustawodawca został konstytucyjnie upoważniony do zagwarantowania efektywnej realizacji art. 194 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że art. 194 ust. 2 Konstytucji reguluje kwestię wyboru prezesa i wiceprezesa Trybunału w sposób podobny do art. 183 ust. 3 i art. 185 Konstytucji, które upoważniają Zgromadzenia Ogólne Sędziów SN oraz Sędziów NSA do przedstawienia Prezydentowi kandydatów odpowiednio na stanowisko: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie jak art. 194 ust. 2 Konstytucji, art. 183 ust. 3 oraz art. 185 Konstytucji nie określają ani liczby przedstawianych kandydatów, ani sposobu głosowania nad kandydaturami. Zagadnienia te zostały przekazane do regulacji ustawowej (art. 176 ust. 2 Konstytucji). Regulacja szczegółowych zasad wyboru kandydatów, o których mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, przynależy zaś do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które jest konstytucyjnie i ustawowo upoważnione do generalnego i abstrakcyjnego uregulowania swej działalności.

Konstytucyjne upoważnienie ustawodawcy do szczegółowego określenia zasad wyłaniania kandydatów, o których mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, doznaje daleko idących konstytucyjnie ograniczeń. Regulacja składu i podstaw organizacyjnych sądu konstytucyjnego, w tym jego organów wewnętrznych, w demokratycznych państwach prawnych stanowi tradycyjnie materię konstytucyjną. Dominuje wszakże przekonanie o konieczności stworzenia trwałych, wolnych od zmian politycznych i arbitralności zasad oraz reguł działania sądu konstytucyjnego. Polska regulacja konstytucyjna jest na tyle obszerna, że pozostawia ustawodawcy niewielki margines działania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmowano, że im szersza i bardziej szczegółowa regulacja konstytucyjna, tym węższa jest kompetencja ustawodawcy (zob. L. Garlicki, uwaga 2 do art. 197, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 2; por. odpowiednio uwagi o swobodzie ustawodawcy zawarte w wyrokach TK z: 8 maja 2000 r., sprawa SK 22/99; 31 stycznia 2001 r., sprawa P 4/99; 2 lipca 2002 r., sprawa U 7/01). Aktualny pozostaje pogląd, że art. 188-197 Konstytucji regulują "kompleksowo zakres kognicji, zasady postępowania i orzekania, ustrój oraz status prawny Trybunału Konstytucyjnego" (postanowienie TK z 17 lipca 2003 r., sprawa K 13/02). Art. 197 Konstytucji nie może być zatem interpretowany rozszerzająco.

Uwzględniając doniosły ustrojowo charakter ustawy, o której mowa w art. 197 Konstytucji, należało stwierdzić, że stanowiąc o organizacji Trybunału lub trybie postępowania przed Trybunałem, ustawodawca zobowiązany jest przestrzegać wszystkich relewantnych merytorycznie norm konstytucyjnych, a w szczególności zasad: sprawności, rzetelności i efektywności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), podziału i równoważenia się władzy (art. 10 Konstytucji), odrębności władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji), zachowania kompetencji Trybunału (art. 188 Konstytucji), niezawisłości sędziów TK (art. 195 ust. 1 Konstytucji). Ponadto ustawa, o której mowa w art. 197 Konstytucji, powinna stanowić wewnętrznie spójny zbiór norm, w którym nie występują normy sprzeczne, przeciwne oraz niezgodne prakseologicznie (zob. wyrok w sprawie K 39/16).

Art. 197 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do uregulowania "organizacji Trybunału Konstytucyjnego", a zatem również i organizacji jego organów wewnętrznych, w tym Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Żaden przepis konstytucyjny nie wyłącza wprost kompetencji prawodawczej ustawodawcy w tym zakresie.

Konstytucja wymaga, aby liczba kandydatów przedstawianych Prezydentowi przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK wynosiła nie mniej niż dwóch, a zarazem nie więcej niż trzech. Konstytucyjne wyodrębnienie kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK i kompetencji Sejmu oraz oddzielenie od kompetencji Prezydenta uzasadnione było zasadą podziału władz i miało na celu stworzenie "TK możliwość swobodnego kształtowania swoich władz niezależnie od woli polityków" (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 60).

Włączenie Prezydenta w procedurę wyłaniania organów kierowniczych Trybunału stanowi realizację mechanizmu równoważenia się władz przewidzianego w art. 10 Konstytucji. Jednakże włączenia tego nie można odczytywać jako koniecznego przejawu owego "równoważenia". Ustrojodawca nadał owemu mechanizmowi konkretną treść w sposób suwerenny (wspomniana konieczność nie ma więc charakteru abstrakcyjnego, ale wynika z decyzji ustrojodawcy). Ponadto formułując, oprócz zasady podziału i równoważenia się władz, zasadę odrębności i niezależności władzy sądowniczej, ustrojodawca akceptował - już na poziomie ustrojowych fundamentów - możliwość ograniczenia (zachwiania) mechanizmu równoważenia się władz na rzecz władzy sądowniczej, z uwagi na szczególną rolę tej ostatniej dla ochrony praworządności w wymiarze ogólnym oraz indywidualnym. Procedurę, o której stanowi art. 194 ust. 2 Konstytucji, należy traktować jako ograniczenie podziału władzy, a zarazem osłabienie separacji władzy sądowniczej od pozostałych organów władzy. Wybór ustrojodawcy należy zarazem rozumieć w kategoriach wyjątku konstytucyjnego, który nie może podlegać jakiemukolwiek rozszerzeniu w toku tworzenia prawa przez ustawodawcę albo jego stosowania przez inne, choćby i konstytucyjne, organy państwa. Skoro zatem wykładnia językowa art. 194 ust. 2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że ustrojodawca dopuścił możliwość wprowadzania wymogu dwóch lub trzech kandydatów, wykluczone jest zwiększenie tej liczby, ze względu na zasady podziału władzy, odrębności i niezależności władzy sądowniczej.

Prawodawca konstytucyjny, odnosząc się w art. 194 ust. 2 Konstytucji do "kandydatów przedstawionych", wskazał rezultat wieloetapowego działania Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Ratio legis, przebieg debaty konstytucyjnej na forum Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz zasada odrębności i niezależności władzy sądowniczej sprzeciwiają się czysto technicznemu ujęciu czynności Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK i ograniczeniu jej tylko do przekazania Prezydentowi listy z imionami i nazwiskami kandydatów zgłoszonych przez sędziów lub grupy sędziów Trybunału. Zgodnie z art. 194 ust. 2 Konstytucji, Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK zostało konstytucyjnie upoważnione do dokonania wszystkich czynności konwencjonalnych prowadzących do konstytucyjnie określonego rezultatu, w tym do dokonania przedstawienia kandydatów, spośród których Prezydent dokonuje powołania.

Ponieważ przedstawienie dokonywane przez organ kolegialny, należało - w braku odmiennej regulacji konstytucyjnej - uznać, iż ma ono formę uchwały, która dla swej ważności wymaga większości głosujących sędziów TK. W tym zaś kontekście istotne jest, że konstytucyjny status sędziów Trybunału, a w szczególności ich równość w sprawowaniu urzędu, wymaga zachowania jednakowej wagi i indywidualnego charakteru każdego z głosów oddawanych w procedurze, o której mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji. Zapewnieniu tak rozumianej reprezentatywności kandydatur służyć może w szczególności albo jedno głosowanie, w którym każdemu sędziemu Trybunału przysługuje tyle głosów, ilu jest kandydatów, albo oddzielne głosowania na każdą z kandydatur, w których każdemu sędziemu przysługuje jeden głos.

W obowiązującym stanie prawnym procedura, której rezultat został wprost wskazany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, ma charakter dwuetapowy i obejmuje wybór kandydatów (uregulowany ustawowo i regulaminowo) oraz przedstawienie kandydatów (uregulowane konstytucyjnie i regulaminowo). Zarówno wybór, jak i przedstawienie to czynności konwencjonalne Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które mają charakter złożony i sekwencyjny oraz są celowościowo determinowane bezpośrednio przez Konstytucję. Na każdym z etapów konieczne jest zagwarantowanie odrębności i niezależności Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK (art. 194 ust. 2 w związku z art. 10 i art. 173 Konstytucji) oraz unikanie rozwiązań dysfunkcjonalnych (art. 194 ust. 2 w związku z preambułą Konstytucji).

Wyrok TK z dnia 22 listopada 2016 r., K 13/15, OTK-A 2016/88

Standard: 3263 (pełna treść orzeczenia)