Kadencyjność Prezesa TK

Trybunał Konstytucyjny, przyjmuje, że ustawodawca może odejść od przyjętego rozwiązania modelowego i w sposób sztywny przesądzić o długości kadencji Prezesa bądź Wiceprezesa TK.

Zagadnienie kadencyjności pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału. Dotyczy to zarówno samego wprowadzenia zasady kadencyjnego pełnienia obu funkcji kierowniczych w Trybunale, jak również sposobu i okoliczności dokonania zmian ustawowych w tym zakresie. Ustawodawca obowiązany jest szanować reguły demokratycznego państwa prawnego również przy ewentualnym wprowadzaniu w życie nowych rozwiązań normatywnych. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, określając - na przestrzeni wielu lat - konstytucyjny standard dopuszczalnych zachowań ustawodawcy dokonującego zmian w systemie prawa. Te wszystkie wypowiedzi należy odnieść do wprowadzania zmiany normatywnej, w której funkcja Prezesa lub Wiceprezesa TK będzie funkcją kadencyjną obok kadencji mandatu sędziego Trybunału".

Jakkolwiek doktryna jest zgodna co do tego, że w zakresie swobody ustawodawcy leży m.in. wprowadzenie kadencyjności w odniesieniu do funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK, to jednak nie można z tego faktu wyprowadzać dodatkowo, że może on w sposób dowolny ingerować w długość okresu sprawowania urzędu przez osoby aktualnie piastujące te funkcje.

Mimo że urzędów Prezesa i Wiceprezesa TK do tej pory nie cechowała kadencyjność w takim znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu ustawodawca w ustawie z 19 listopada 2015 r., to okres piastowania tych funkcji wyznaczały w sposób bezpośredni przepisy Konstytucji oraz indywidualno-konkretny akt Prezydenta, który powoływał na te stanowiska poszczególnych sędziów TK wskazywanych przez Zgromadzenie Ogólne. Tak wyznaczany okres urzędowania podlega ochronie konstytucyjnej w podobny sposób, w jaki chroniona jest zasada kadencyjności.

Tym samym, począwszy od momentu powołania przez Prezydenta aż do utraty statusu czynnego sędziego TK, osoba piastująca dany urząd jest objęta ochroną, w ramach której mieści się m.in. gwarancja stabilności sprawowania funkcji, na którą została ona powołana. Stanowisko to potwierdzają wcześniejsze wypowiedzi Trybunału - w ich świetle, mutatis mutandis akt powołania danego sędziego TK do sprawowania funkcji Prezesa czy Wiceprezesa Trybunału oznacza nie tylko nadanie pełnomocnictwom danego organu z góry wyznaczonych ram czasowych, ale oznacza też nakaz stabilizacji obsady danego stanowiska w ramach okresu urzędowania (zob. orzeczenie TK z 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 10).

W doktrynie podkreśla się, że "gwarancją niezawisłości jest zasada jednokadencyjności: sędzia konstytucyjny, któremu prawo stwarzałoby perspektywę ponownego wyboru, mógłby być narażony na pokusę zachowania dobrych stosunków z - decydującą o ponownym wyborze - większością parlamentarną, a to mogłoby przekładać się na jego działania orzecznicze. W każdym zaś razie pozbawiałoby to sędziów zewnętrznych znamion niezawisłości i bezstronności, uniemożliwiając kształtowanie zewnętrznego obrazu sądownictwa konstytucyjnego w sposób tworzący w społeczeństwie przekonanie, że działa ono w sposób bezstronny" (L. Garlicki, ibidem, s. 5).

Trybunał w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ustawodawca wprowadzając rozwiązania kształtujące status ustrojowy Prezesa i Wiceprezesa TK, powinien mieć na względzie zachowanie tak pojmowanej niezawisłości. W szczególności Prezes Trybunału Konstytucyjnego uosabiający ten organ w oczach opinii publicznej i reprezentujący go w relacjach z innymi organami państwowymi (zob. K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 99) może, pozostając jednocześnie jednym z sędziów, w zasadniczy sposób kształtować ów "zewnętrzny obraz sądownictwa konstytucyjnego". Z tego względu regulacje ustawowe powinny przede wszystkim zabezpieczać piastuna tego organu przed wspomnianymi wyżej pokusami.

Z punktu widzenia opisanej powyżej zasady niezawisłości wygaszenie przez ustawodawcę kadencji dotychczasowego Prezesa i Wiceprezesa TK budzi zdecydowanie negatywną ocenę. Dopuszczenie do sytuacji, w której organ władzy ustawodawczej może w dowolnym momencie skrócić okres sprawowania przez sędziego TK jednej z kierowniczych funkcji, oznaczałoby, że sędzia nie ma odpowiednich warunków, by w sposób zgodny z własnym sumieniem i bezstronny realizować funkcję orzeczniczą. Zważywszy, że rola sędziego konstytucyjnego sprowadza się przede wszystkim do dokonywania hierarchicznej kontroli zgodności norm, sędzia sprawujący jednocześnie funkcję Prezesa czy Wiceprezesa mógłby być w zakresie orzekania poddawany naciskom ze strony organów władzy ustawodawczej, dysponujących możliwością pozbawienia go tej funkcji. Już sama taka perspektywa pozbawiałaby sędziego Prezesa czy sędziego Wiceprezesa, zewnętrznych znamion niezawisłości. Dlatego tak ważne jest, z punktu widzenia zagwarantowania zasady niezawisłości, zapewnienie stabilizacji w pełnieniu tych funkcji przez powołanych do tego sędziów TK przez cały okres, jaki w tym wypadku wynika z aktu powołania.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów międzynarodowych potwierdza, że zasada niezawisłości sędziowskiej stanowi istotny element prawa do sądu, a zarazem gwarancję poszanowania praw i wolności człowieka (por. wyrok ETPC z 30 listopada 2010 r. w sprawie Henryk Urban i Ryszard Urban przeciwko Polsce, skarga nr 23614/08, Lex nr 621419 i przywołane tam judykaty). Warto zaznaczyć, że we wskazanym powyżej wyroku z 30 listopada 2010 r. ETPC wyraźnie akcentował, że "przy ustalaniu czy dany organ może zostać uznany za «niezawisły» - zwłaszcza od egzekutywy i stron w sprawie - należy uwzględnić, między innymi, sposób mianowania jego członków oraz długość ich kadencji, istnienie gwarancji zabezpieczających przed naciskami z zewnątrz, a także kwestię czy taki organ sprawia wrażenie niezawisłości". Jednocześnie ETPC potwierdził, że nieusuwalność sędziów w trakcie trwania ich kadencji "musi generalnie zostać uznana za potwierdzenie ich niezawisłości, a zatem włączona do gwarancji wynikających z Artykułu 6 § 1".

W orzecznictwie akcentowano m.in. potrzebę zapewnienia sędziom sądów konstytucyjnych stabilności podczas pełnienia przez nich kadencji. Warto w tym zakresie odwołać się do rozstrzygnięć ETPC (np. przywołany powyżej wyrok w sprawie Henryk Urban i Ryszard Urban przeciwko Polsce; wyrok z 27 maja 2014 r. w sprawie Baka przeciwko Węgrom, skarga nr 20261/12, Lex nr 1462648) czy obserwacji Komitetu Praw Człowieka ONZ z 19 sierpnia 2003 r. w sprawie Pastukhov przeciwko Białorusi, nr CCPR/C/78/D/814/1998, w których uznano, że usunięcie skarżącego z pozycji sędziego Sądu Konstytucyjnego na mocy dekretu prezydenta stwierdzającego wygaśnięcie kadencji, na kilka lat przed jej upływem, stanowiło atak na niezależność sądownictwa i naruszenie art. 25 lit. c w związku z art. 14 ust. 1 i art. 2 MPPOiP.

Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A 2015/11/186, Dz.U.2015/2147

Standard: 3266 (pełna treść orzeczenia)

W zakresie swobody ustawodawcy mieści się wprowadzenie zasady kadencyjności w odniesieniu do funkcji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy w tym wypadku nie jest jednak nieograniczona - decydując się na przyjęcie konkretnych rozwiązań, musi on respektować zasady wynikające z art. 173 Konstytucji oraz ściśle z nimi powiązaną zasadę niezawisłości sędziów TK (art. 195 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to m.in., że regulując kwestię kadencyjności organów kierowniczych TK, ustawodawca musi zagwarantować, że wprowadzone rozwiązania nie wpłyną na sposób realizacji kompetencji przez Trybunał, w szczególności zaś - że na realizację tych kompetencji nie będą miały wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza.

W analizowanym rozwiązaniu ustawodawca, regulując kwestię obsadzania stanowisk Prezesa (Wiceprezesa) TK, wprowadził możliwość dokonywania przez organ władzy wykonawczej oceny pracy sędziego dotychczas piastującego tę funkcję. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, prawodawca zakładał wprost, że w zależności od wyników tej oceny Prezydent mógłby "nagradzać" osobę, którą uznaje za sprawnego administratora, powierzając jej dalsze pełnienie obowiązków Prezesa (Wiceprezesa) Trybunału. Taki mechanizm nie odpowiada wymogowi równoważenia i współdziałania podzielonych władz i stanowi przejaw naruszenia niezależności sądu konstytucyjnego i niezawisłości sędziów TK.

Procedura obsadzania stanowisk kierowniczych w TK, w której dopuszczono możliwość ubiegania się o reelekcję, stwarza organowi władzy wykonawczej pole do nieuprawnionego oddziaływania na funkcjonowanie sądu konstytucyjnego. Sędzia, który ma w perspektywie ponowne ubieganie się o sprawowany urząd, może być poddawany naciskom ze strony organu legitymowanego do podjęcia decyzji o obsadzeniu tego urzędu.

Nie można także wykluczyć, że wizja ewentualnej reelekcji mogłaby również oddziaływać na sprawowanie przez sędziego funkcji orzeczniczej. W takim układzie sędzia sprawujący jednocześnie funkcję Prezesa (Wiceprezesa) i zamierzający ubiegać się o dalsze jej sprawowanie może być postrzegany jako podatny na pewne sugestie co do treści wydawanych orzeczeń czy wręcz jako sędzia antycypujący te sugestie. Już samo takie potencjalne zagrożenie pozbawiałoby sędziego zewnętrznych znamion niezawisłości oraz bezstronności.

Tak więc dopuszczony przez ustawodawcę zakres ingerencji organu władzy wykonawczej w sferę władzy sądowniczej dotyka również kwestii niezawisłości sędziowskiej. Rozwiązanie, które kształtuje relację między Prezydentem a Trybunałem Konstytucyjnym w taki sposób, że może podawać w wątpliwość kwestię niezawisłości sędziów Trybunału, godzi w zasadę niezależności TK i rzutuje na zewnętrzny obraz sądownictwa konstytucyjnego.

Takie podejście do kwestii ubiegania się o reelekcję przez osoby piastujące funkcje kierownicze w sądzie konstytucyjnym można również zaobserwować, analizując rozwiązania przyjmowane w państwach Europy Zachodniej. W części krajów, w których zdecydowano się na wprowadzenie zasady kadencyjności w odniesieniu do funkcji prezesa sądu konstytucyjnego i dopuszczono możliwość jego ponownego wyboru, o obsadzeniu tych stanowisk nie decyduje organ zewnętrzny. Taki mechanizm można zidentyfikować w Portugalii (art. 37 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dopuszcza objęcie funkcji Prezesa przez osobę wcześniej piastującą ten urząd, przy czym zgodnie z art. 2224 Konstytucji Portugalii, Prezesa Trybunału Konstytucyjnego powołują sędziowie Trybunału) czy Hiszpanii (zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy organicznej o Trybunale Konstytucyjnym, Prezes Trybunału może być jeden raz wybrany powtórnie, podmiotem upoważnionym do wyboru Prezesa są, zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, sędziowie Trybunału, którzy przedstawiają królowi swój wybór, król zaś, na podstawie art. 160 Konstytucji Hiszpanii, powołuje Prezesa). Niejako w opozycji do tych rozwiązań można wskazać przykład Estonii, gdzie Prezes Sądu Najwyższego jest powoływany przez Parlament na wniosek Prezydenta (por. § 66 pkt 7 Konstytucji Estonii), przy czym ustawa o sądach wyraźnie wskazuje, że prezesem można być tylko jedną kadencję (por. § 27 (1) i (9) ustawy o sądach). Innymi słowy - powierzeniu kompetencji do obsadzenia funkcji Prezesa Sądu Najwyższego organom zewnętrznym względem władzy sądowniczej, towarzyszy zakaz reelekcji. Zakaz ten koresponduje z potrzebą skutecznego zabezpieczenia niezawisłości sędziów sądu konstytucyjnego.

Przywołane rozwiązania, w których możliwość ponownego wyboru na stanowisko prezesa sądu konstytucyjnego wiąże się z powierzeniem kompetencji do obsadzania tego stanowiska sędziom, wydaje się odpowiadać potrzebie zapewnienia niezależności sądów konstytucyjnych. Inaczej jednak trzeba ocenić rozwiązanie, zgodnie z którym to podmiot zewnętrzny względem sądu konstytucyjnego decyduje o powierzeniu danej osobie funkcji kierowniczej, a tak powołana osoba może po zakończeniu kadencji starać się o reelekcję. Taka sytuacja stwarza pole do nadużyć - osoba mająca w perspektywie ponowne ubieganie się o sprawowany urząd może być szczególnie narażona na naciski ze strony podmiotu decydującego o reelekcji. Tymczasem obowiązkiem ustawodawcy jest takie ukształtowanie pozycji sędziego TK, które gwarantowałoby mu wykonywanie czynności w sposób wolny od tego rodzaju presji.

Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A 2015/11/186, Dz.U.2015/2147

Standard: 3267 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał dostrzegł różnicę między kadencją sędziego, służącą głównie zapewnieniu mu niezawisłości, oraz konsekwencjami określenia kadencyjności pełnienia funkcji kierowniczej w organie władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał. Kadencja Prezesa lub Wiceprezesa ma przede wszystkim zapewniać efektywność kierowania zespołem ludzkim. Potencjalnie wypełnianie tej funkcji przez wiele lat, bez weryfikacji tego stanu rzeczy nawet przez Trybunał, może nieść ze sobą pewne zagrożenie. Niemniej jednak Trybunał dostrzegł w tym kontekście również inną okoliczność. Rotacyjny sposób zarządzania pracami TK pozostaje w ścisłym związku z ochroną niezależności Trybunału. Dopóty bowiem, dopóki w procedurę wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa TK włączony jest Prezydent, czy organ państwa spoza władzy sądowniczej, konstrukcja wiążąca kadencyjność pełnienia tych funkcji będzie musiała być oceniania również przez pryzmat art. 173 Konstytucji, a więc w kontekście zasady niezależności Trybunału od innych władz.

Zagadnienie długości pełnienia funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału. Dotyczy to również ewentualnego wprowadzenia zasady kadencyjnego pełnienia obu funkcji kierowniczych w Trybunale. Decydując się na takie rozwiązanie, ustawodawca obowiązany jest szanować reguły demokratycznego państwa prawnego również podczas wprowadzania w życie nowych unormowań. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, określając - w ciągu wielu lat - konstytucyjny standard dopuszczalnych zachowań ustawodawcy dokonującego zmian w systemie prawa. Te wszystkie wypowiedzi należy odnieść do wprowadzania zmiany normatywnej, w której funkcja Prezesa lub Wiceprezesa TK będzie funkcją kadencyjną niezależnie od kadencji sędziego Trybunału.

Wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015/11/185, Dz.U.2015/2129

Standard: 3268 (pełna treść orzeczenia)