Pełnienie funkcji publicznej przez prezesa spółdzielni mieszkaniowej

Pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. obejmuje tylko takie czynności wykonywane przez prezesa zarządu spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r.-Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.), które wiążą się z dysponowaniem środkami publicznymi.

Publiczny charakter funkcji może być określony tylko w ustawie, w tym przede wszystkim w Konstytucji jako ustawie zasadniczej. Kwestie te były przedmiotem szczegółowych rozważań Sądu Najwyższego w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 20 czerwca 2001 r. I KZP 5/01 i z dnia 18 października 2001 r. I KZP 22/01. Odwołując się do argumentów powołanych w obu uchwałach, Sąd Najwyższy nie widzi potrzeby ponownego ich przytaczania.

W świetle przedstawionych wywodów oraz argumentacji przytoczonej w tych uchwałach stwierdzić należy, że o pełnieniu funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 k.k. przez prezesa spółdzielni decyduje podstawa normatywna określona w ustawie oraz realizowanie tej funkcji z wykorzystaniem środków publicznych.

Wobec tego, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że prezes zarządu spółdzielni mieszkaniowej wykonuje powierzone mu czynności przede wszystkim w ramach uprawnień wynikających z dyspozycji art. 55 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.). Normatywną podstawę jego działalności stanowią także inne przepisy tej ustawy dotyczące zarządu spółdzielni, a zwłaszcza jej art. 48, 49, 52 i 54. Szczególne znaczenie ma to w sytuacjach, w których, stosownie do treści art. 49 § 1 i art. 54 § 1, zarząd spółdzielni jest jednoosobowy. Zgodnie zaś z unormowaniem art. 2 Prawa spółdzielczego szczegółowy zakres uprawnień i obowiązków prezesa zarządu określa statut spółdzielni. Wreszcie, ów zakres uprawnień i obowiązków koresponduje z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), określającym cel i przedmiot działalności spółdzielni mieszkaniowej .

Co się zaś tyczy drugiego kryterium pełnienia funkcji publicznej, to jest dysponowania środkami publicznymi, rozważenia wymaga kilka aspektów tego zagadnienia. Przede wszystkim zauważyć należy, że w okresie transformacji ustrojowej po 1989 r. zasadniczym zmianom uległo ustawodawstwo dotyczące spółdzielczości. Po kolejnych nowelizacjach ustawy z 1982 r. – Prawo spółdzielcze, zgodnie z art. 3 „majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków”. Właśnie w tym unormowaniu upatruje się przeszkodę, aby można było przyjąć, iż prezes zarządu spółdzielni mieszkaniowej w jakimkolwiek zakresie pełni funkcję publiczną.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że treść tego przepisu należy odczytywać nie na podstawie jego dosłownego brzmienia, ale w kontekście art. 26 § 2 i art. 125 § 5 a – Prawa spółdzielczego. Wówczas okazuje się, iż w przepisie art. 3 nie mówi się o własności w znaczeniu cywilnoprawnym, lecz w znaczeniu ekonomicznym. Przez użycie rzeczownika „majątek”, dla określenia przedmiotu regulacji, ustawodawca dał wyraz temu, że majątkiem spółdzielni są nie tylko rzeczy, ale i inne prawa, przy czym członkowie spółdzielni nie są współwłaścicielami np. nieruchomości spółdzielczych. Nowela ustawy – Prawo spółdzielcze z dnia 7 lipca 1994 r., która wprowadziła omawianą regulację prawną, nie pozbawia więc spółdzielni własności jej majątku, rozumianego jako ogół praw i obowiązków z tym związanych i mających wartość pieniężną, bowiem podmiotem własności tego majątku nadal jest spółdzielnia jako osoba prawna.

Takie same poglądy prezentowane są w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z dnia 10 kwietnia 1997 r. II S.A. Wr 1013/96, Sąd ten stwierdził, że własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu obejmuje tylko sam lokal, natomiast nie obejmuje ani współwłasności części budynku, przeznaczonych do wspólnego korzystania, ani współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje. Majątkiem zaś spółdzielczym może rozporządzać tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy.

Pomimo unormowania zawartego w art. 3 Prawa spółdzielczego, to niewątpliwie spółdzielnia mieszkaniowa z chwilą wpisania do rejestru jako osoba prawna jest podmiotem prawa cywilnego oraz poprzez swoje organy podejmuje czynności prawne związane z bieżącą działalnością gospodarczą. Z reguły – w imieniu zarządu – bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni kieruje prezes, który jednocześnie reprezentuje ją na zewnątrz.

Tę specyfikę regulacji ustawowej należy uwzględnić przy dokonywaniu prawnej oceny czynności wykonywanych przez prezesa zarządu spółdzielni mieszkaniowej, a zwłaszcza podejmowanych przezeń decyzji w sferze gospodarczej lub finansowej, mających istotne znaczenie dla funkcjonowania spółdzielni. Odnosi się to w szczególności do tych spółdzielni mieszkaniowych, które prowadzą działalność inwestycyjną przy wykorzystaniu środków publicznych oraz do tych decyzji podejmowanych przez prezesa, które wiążą się z dysponowaniem środkami publicznymi.

O przekazywaniu środków publicznych spółdzielniom mieszkaniowym (a nie jej członkom) stanowi szereg aktów prawnych.

Obowiązujący do czasu wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., art. 79 ust. 5 Konstytucji z 1952 r. stwierdzał: „ W trosce o dobro rodziny Rzeczpospolita Polska dąży do poprawy sytuacji mieszkaniowej, przy współudziale obywateli rozwija i popiera różne formy budownictwa mieszkaniowego, a szczególnie budownictwa spółdzielczego, oraz dba o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi”. W wykonaniu tej normy konstytucyjnej spółdzielnie mieszkaniowe otrzymywały dotacje państwa między innymi na finansowanie produkcji wyrobów i świadczenia usług w wysokości ustalonej w ustawie budżetowej, czy też na pokrycie części kosztów budowy mieszkań objętych lokatorskim prawem do lokalu. Unormowania tej treści, do czasu nowelizacji, zawierały przepisy art. 73 oraz art. 208 w zw. z art. 218 § 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1982 r. Nr 30, poz. 210; a także zob. M. Gersdorf, J. Ignatowicz: Prawo spółdzielcze. Komentarz, Warszawa 1985, s. 167-179, 359-368).

W myśl art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”.

Taka treść tej normy konstytucyjnej nie oznacza zmiany zaangażowania państwa w poprawę sytuacji mieszkaniowej obywateli. Postanowienia te były i są realizowane w wydawanych aktach prawnych, mających na celu udzielanie wszechstronnej pomocy budownictwu mieszkaniowemu poprzez stosowanie odpowiedniej polityki kredytowej, udzielanie ulg budowlanych, czy też przekazywanie w różnych formach spółdzielniom mieszkaniowym środków publicznych na budowę bądź remont budynków. W tym zakresie wskazać można tylko na te najważniejsze, które wprost stanowią o zaangażowaniu środków publicznych w budownictwo mieszka-niowe realizowane przez spółdzielnie mieszkaniowe. Podkreślić przy tym trzeba, że używane określenie „środki publiczne” jest pojęciem ustawowym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. – o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.).

Zasady finansowania spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego określane były w rozporządzeniach Rady Ministrów oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wydawanych każdorazowo na podstawie ustawy budżetowej oraz niektórych innych ustaw m. in. :

- w rozporządzeniu RM z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnych zasad udzielania kredytu bankowego na cele mieszkaniowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 1 , poz. 1);

- w rozporządzeniu RM z dnia 31 lipca 1990 r. w sprawie zasad i trybu udzielania w 1990 r. dotacji dla jednostek spółdzielczości mieszkaniowej (Dz. U. Nr 54, poz. 314);

- w rozporządzeniu RM z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie zakresu, zasad i trybu udzielania kredytobiorcom pomocy ze środków budżetowych w spłacie części należnego bankom oprocentowania od kredytów udzielonych do dnia 31 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 69);

- w rozporządzeniu RM z dnia 9 kwietnia 1990 r. w sprawie zakresu, zasad i trybu udzielania kredytobiorcom pomocy ze środków budżetowych w 1990 r. w spłacie części należnego bankom oprocentowania od kredytów udzielonych po dniu 31 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 154);

- w rozporządzeniu RM z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie udzielenia ze środków budżetowych za rok 1993 pomocy w spłacie kredytów zaciągniętych na cele budownictwa mieszkaniowego do dnia 31 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 267);

- w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie sposobu podziału oraz zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych w 1994 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 329);

- w rozporządzeniu RM z dnia 11 marca 1997 r. w sprawie sposobu podziału oraz zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych w 1997 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 144). W rozporządzeniach tych przewidywane były również dotacje z budżetu wojewody na dofinansowanie kosztów remontów, polegających m. in. na usuwaniu wad technicznych, z powołaniem się na Uchwałę Nr 260 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1981 r. w sprawie usuwania wad w spółdzielczych budynkach mieszkalnych oraz likwidacji zaległości w wykonywaniu elewacji (M. P. Nr 32, poz. 290 ze zm.).

Bardzo istotne znaczenie dla finansowania spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego ma także ustawa z dnia 26 października 1995 r.– o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Przepis art. 16 tej ustawy statuuje Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, który „służy realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego”. Zgodnie z jej art. 18 pkt 1 i art. 19 ust 1 środki Funduszu przeznacza się na udzielanie, na warunkach preferencyjnych, kredytów i pożyczek spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane do 70% ich kosztów.

Szczegółowe zasady udzielania takich kredytów i pożyczek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie warunków i trybu udzielania kredytów i pożyczek ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz niektórych wymagań dotyczących lokali i budynków finansowanych przy udziale tych środków (Dz. U. Nr 62, poz. 719).

Również bardzo ważne dla działalności spółdzielni mieszkaniowych są uregulowania zamieszczone w ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. – o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1996 r. Nr 5, poz. 32 ze zm.). Wreszcie, środki publiczne mogą być przekazywane spółdzielni mieszkaniowej z budżetu gminy w ramach wykonania zadań własnych dotyczących gminnego budownictwa mieszkaniowego. Zakres działania i zadania gminy oraz uprawnienia do zawierania umów, m. in. ze spółdzielnią mieszkaniową o budowę lokali, regulują przepisy art. 6 – 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 4, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733).

Z przekazywaniem spółdzielniom mieszkaniowym środków publicznych ustawodawca wiąże określone konsekwencje dotyczące sposobu dysponowania nimi. W myśl przepisów ustawy z 1994 r. o zamówieniach publicznych m. in. spółdzielnie „ ... w zakresie, w jakim dysponują środkami publicznymi” (art. 4 ust.1 pkt 5), muszą poddać się rygorom ustawowym i przestrzegać zasad udzielania zamówień publicznych w trybie przetargów, negocjacji, zapytań o cenę lub zamówień z wolnej ręki. Oznacza to, iż realizacja jakichkolwiek inwestycji finansowanych przy użyciu środków publicznych nie może odbywać się w sposób swobodny, lecz w myśl określonych zasad, zabezpieczających prawidłowość ich wydatkowania.

Unormowania zawarte w powołanych tylko przykładowo aktach prawnych świadczą niewątpliwie o finansowaniu działalności spółdzielni mieszkaniowych ze środków publicznych a zarazem o przekazywaniu spółdzielniom, a nie jej członkom, środków publicznych. Dotyczy to w szczególności tych spółdzielni mieszkaniowych, które wykonują zadania inwestycyjno-budowlane przy wykorzystaniu środków publicznych, przekazywanych im z budżetu państwa za pośrednictwem organów państwowych lub samorządowych.

Uchwała SN z dnia 28 marca 2002 r., I KZP 35/01

Standard: 27996 (pełna treść orzeczenia)