Pełnienie funkcji publicznej przez ordynatora w publicznym zoz

Pełnienie funkcji publicznej, o której mowa w art. 228 § 1 k.k., obejmuje czynności ordynatora w publicznym zespole opieki zdrowotnej, zarówno związane z administrowaniem, jak i udzielaniem świadczeń zdrowotnych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodzie lekarza (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.) oraz w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) – finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zakład taki jest organizacyjnie wyodrębnionym zespołem osób i środków majątkowych, utworzonym i utrzymywanym zasadniczo w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia, a wyjątkowo także dla celów badawczych i dydaktycznych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Według tej ustawy zakłady opieki zdrowotnej dzielą się na publiczne i niepubliczne. Ten podział zależy od charakteru podmiotu powołującego zakład. Publiczny zakład powoływany jest przez ministra lub centralny organ administracji państwowej, wojewodę albo przez organ samorządu terytorialnego. Niepubliczny zakład jest natomiast powoływany przez inne podmioty. Do zakładów (publicznych i niepublicznych) nie stosuje się ustawy o działalności gospodarczej. Zasadniczą formą prowadzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej tzn. zakład mający osobowość prawną, który koszty działalności i zobowiązań pokrywa z własnych środków i przychodów. Publiczny zakład może też być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, w takim przypadku zakład prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w prawie budżetowym, z modyfikacjami przewidzianymi w art. 50 powołanej ustawy. Wielokrotne nowelizacje wspomnianej ustawy służyły przekształceniu dawnych społecznych zakładów służby zdrowia w publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Stworzyły też podstawy do zróżnicowania ich statusu własnościowego (zwłaszcza do ich komunalizacji i prywatyzacji). Otworzyły też możliwość działalności na równorzędnych zasadach niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej (por. K. Tymowska, Zasady finansowania a dostępność, PiM 1999, nr 4 oraz Prywatyzacja opieki zdrowotnej w teorii i praktyce, PiM 2000, nr 5).

Należy przy tym zwrócić uwagę, iż świadczenia zdrowotne mogą być obecnie udzielane nie tylko przez zakłady opieki zdrowotnej, ale także przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny lub grupową praktykę lekarską, grupową praktykę pielęgniarek i położnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Zgodnie z art. 5 omawianej ustawy zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności, ludności określonego obszaru lub określonej grupie. Świadczeń zdrowotnych udziela bezpłatnie, za częściową odpłatnością lub odpłatnie na zasadach określonych w ustawie, w przepisach odrębnych lub w umowie cywilnej.

Nie budzi wątpliwości, że pojęcie instytucja państwowa jest w porównaniu z pojęciami administracja rządowa, organ państwowy lub samorządowy pojemniejsze (O. Górniok op. cit s. 7-21). Jednakże uwzględniając wnioski wynikające z zestawienia w art. 115 § 13 pkt. 6 z pkt. 4 należy stwierdzić, że pojęcie inna instytucja państwowa obejmuje swoim zakresem właśnie „inne” tj. poza jednostkami organizacyjnymi administracji państwowej, instytucje państwowe, czyli urzędy lub podobne struktury państwowe wykonujące zadania publiczne (np. ZUS, KRUS, NBP, PAN).

Publiczny zakład opieki zdrowotnej, którego celem działania jak to wyżej wskazano jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie może więc zostać uznany za inną instytucję państwową w rozumieniu art.115 § 13 pkt. 6 k.k., chociażby jego organem założycielskim był organ administracji rządowej.

Takie stanowisko czyni zbędnym rozważenie kwestii czy lekarz zajmujący stanowisko ordynatora oddziału w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 k.k. Na marginesie tylko można wspomnieć, że gdyby podzielić pogląd, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ administracji państwowej jest inną instytucja państwową w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to ordynatora takiego publicznego zakładu opieki zdrowotnej należałoby uznać za funkcjonariusza publicznego, gdyż niewątpliwie zajmuje on kierownicze stanowisko. Z kolei ordynator oddziału publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez organ samorządu terytorialnego nie byłby funkcjonariuszem publicznym, co oczywiście nie uniemożliwiałoby uznania go za osobę pełniącą funkcję publiczną, o jakiej mowa w art. 228 § 1 k.k. (takie stanowisko zaprezentował prokurator Prokuratury Krajowej w pisemnym wniosku).

Trafnie w doktrynie podniesiono, że dla określenia publicznego charakteru danej funkcji konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze źródłem istnienia i działania określonej instytucji (państwowej, czy samorządowej) jest przepis prawa publicznego. Innymi słowy zakres działania tych instytucji wynika wprost z przepisu ustawy, albo z indywidualnych aktów władz administracyjnych wydanych na podstawie ustawy. W nauce administracji używa się pojęcia pozostawania w tzw. „zarządzie publicznoprawnym”. Po drugie pełnienie funkcji w sferze publicznej wymaga, aby do realizacji tej funkcji w ramach danej instytucji wykorzystywane były środki publiczne (por. A. Liszewska, J. Garus-Ryba, Problem odpowiedzialności karnej lekarza za przestępstwo łapownictwa biernego, Palestra nr 7-8/2001, w druku).

Pozostaje do rozważenia i rozstrzygnięcia najtrudniejsza kwestia, a mianowicie, czy lekarz zajmujący stanowisko ordynatora w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, i z tego powodu sprawujący funkcję publiczną, pełni ją w rozumieniu art. 228 k.k. tylko wówczas, gdy wykonuje działalność o charakterze administracyjnym mającą postać: zarządzania majątkiem publicznym, nadzoru, kontroli, samodzielnego lub wspólnego przygotowywania decyzji (por. L. Gardocki, O podmiocie łapownictwa w związku z glosą prof. W. Woltera), PiP 1971 r., z. 5, s. 811-812, L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2001 r., s. 268), czy też także, gdy wykonuje czynności lekarskie, o jakich mowa w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.).

Przepis art. 68 Konstytucji odróżnia prawo do ochrony zdrowia oraz prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zostało to ujęte w dwóch pierwszych ustępach tego artykułu: „1. każdy ma prawo do ochrony zdrowia. 2. obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielenia świadczeń określa ustawa”.

W ustawie z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz.153), stanowi się, że ochrona zdrowia wykonywana jest w formie „powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego”. W ustawie tej unormowano zasady owego ubezpieczenia, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, składkę na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, świadczenia ubezpieczenia zdrowotnego, organizację udzielania świadczeń, ustrój Kas Chorych, ich gospodarkę finansową, postępowanie w indywidualnych sprawach oraz nadzór nad wykonywaniem ubezpieczenia zdrowotnego.

Z kolei w powoływanej już ustawie o zakładach opieki zdrowotnej uregulowano ustrój podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych tzw. świadczeniodawców, ich gospodarkę finansową, warunki udzielania świadczeń zdrowotnych oraz stosunki między tymi podmiotami i pacjentami.

Utworzony m. in. tymi ustawami system w sposób istotny zmienił funkcjonowanie społecznej służby zdrowia, która w poprzednim stanie prawnym, w istocie była państwową służbą zdrowia zorganizowaną jako część resortu zdrowia, finansowaną za pośrednictwem budżetu z ogólnych dochodów podatkowych państwa.

Obecnie zaś to Kasy Chorych jako instytucje prawa publicznego dokonują alokacji środków na opiekę zdrowotną za pomocą umów ze świadczeniodawcami. Umowy te są instrumentem kontroli wydatków na opiekę zdrowotną. Świadczeniodawcami są w zdecydowanej większości właśnie publiczne zakłady opieki zdrowotnej. W razie tzw. „niezdrowia” ubezpieczony może skorzystać ze świadczenia zdrowotnego. Jeżeli to uczyni staje się osobą uprawnioną i zarazem stroną stosunku prawnego ze świadczeniodawcą, z tym, że właściwym wykonawcą świadczenia zdrowotnego jest najczęściej lekarz, który w zakresie wykonywania czynności zawodowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 28, poz. 152, ze zm.) nie podlega poleceniom świadczeniodawcy (por. J. Jończyk – Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2001 r., s. 294 –344).

W art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej wymieniono rodzaje udzielanych świadczeń zdrowotnych, wśród nich mieszczą się, co jest oczywiste, czynności związane z wykonywaniem zawodu lekarza (czynności lekarskie), o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza.

Przedstawiony stan prawny daje zatem podstawy do uznania iż, czynności lekarskie stanowiące udzielanie świadczeń zdrowotnych w pu-blicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wykonywane w ramach świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do nich na podstawie odrębnych przepisów, mieszczą się w zakresie pełnienia funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 k.k.

Na marginesie powyższych rozważań celowym jest zaznaczenie, iż z uwagi na to, że świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych mogą być także udzielane w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej to również i w tym przypadku lekarz, zatrudniony w takim zakładzie, który wykonuje czynności zawodowe wymienione w art. 2 ustawy o zawodzie lekarza, w tym zakresie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, o jakiej mowa w art. 228 k.k. Decydujące znaczenie dla uznania udzielania świadczeń zdrowotnych za mieszczące się w pojęciu pełnienia funkcji publicznej, ma bowiem nie to w jakim zakładzie opieki zdrowotnej są one wykonywane, tj. czy w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, czy też niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, lecz to, czy są one wykonywane w ramach przysługujących osobie uprawnionej (pacjentowi) świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Podkreślenia wymaga na koniec także to, że przyjęta wykładnia nie może prowadzić do rozszerzenia penalizacji np. w odniesieniu do osób wręczających korzyści majątkowe z wdzięczności za efekty leczenia, osobom „pełniącym funkcje publiczne” (art. 229 k.k.), jeżeli zachowanie takie mieściłoby się w granicach zwyczaju, jako okoliczności wyłączającej bezprawność czynu (poza- ustawowy kontratyp).

Uchwała SN z dnia 20 czerwca 2001 r., I KZP 5/01

Standard: 27995 (pełna treść orzeczenia)