Kognicja - uchwały Sejmu powołujące komisje śledcze

Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął wątpliwości dotyczące zakresu swojej kognicji w kwestii kontroli konstytucyjności uchwał Sejmu powołujących komisje śledcze w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Trybunał stwierdził, że z art. 188 ust. 3 Konstytucji wynika kompetencja Trybunału do badania legalności takich uchwał, w zakresie, w jakim wyrażają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Odwołując się do wyroku z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 127).

Trybunał uznał w wyroku w sprawie o sygn. U 4/06, że uchwała Sejmu powołująca komisję śledczą ma mieszany charakter. Z jednej strony uchwała taka jest aktem kreacji w zakresie, w jakim powołuje konkretną komisję śledczą, a zatem jest jednostkowym aktem stosowania prawa. Z drugiej jednak strony uchwała taka wyraża również normy generalno-abstrakcyjne, w zakresie, w jakim wyznacza zakres działania powołanej komisji śledczej oraz sprawę, którą ma ona zbadać. We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, iż normatywność uchwał centralnych organów państwowych zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego powinna być stwierdzona przed wydaniem orzeczenia, co do meritum, jako kwestia wstępna. Stwierdzenie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zaskarżenia kilku elementów uchwały konieczne jest zbadanie normatywności każdego z nich przed wydaniem orzeczenia merytorycznego.

Wyrok TK z dnia 26 listopada 2008 r., U 1/08, OTK-A 2008/9/160, M.P.2008/91/788

Standard: 3104 (pełna treść orzeczenia)

Fundamentem demokratycznego państwa prawnego stała się zasada nadrzędności Konstytucji. Zasada ta odnosi się także do uchwał Sejmu. Parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, z wyjątkiem ściśle określonych wypadków, nie ma także pozycji monopolistycznej w systemie organów państwa. Taka konstrukcja została stworzona m.in. w celu uniknięcia - historycznie znanego - doświadczenia. To doświadczenie to zarówno ryzyko, jak i realne niebezpieczeństwo uproszczonego rozumienia demokracji - głównie, jeśli nie wyłącznie - do wszechwładzy większości parlamentarnej. By uniknąć tego niebezpieczeństwa, został stworzony system demokracji konstytucyjnej zawarty w Konstytucji z 1997 r.

Zwierzchnictwem Konstytucji objęta jest więc każda działalność Sejmu, a nie wyłącznie ta, która polega na stanowieniu ustaw, jako aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Brak jakichkolwiek podstaw do tezy, jakoby posługując się formą uchwały, Sejm dysponował nieograniczoną i niepodlegającą kontroli kompetencją. Pozostaje jednak kwestia, kto i w jakim trybie miałby sprawować tę kontrolę. Odpowiedź na to przynosi obecnie sama Konstytucja w art. 188. Z mocy tego przepisu dopuszczalne jest badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją "przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe". Nie ulega wątpliwości, że Sejm jest centralnym organem państwowym. Powstaje tu jednak kolejny problem: czy uchwałę Sejmu można zakwalifikować jako "przepis prawa" w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji. Jeżeli uchwała jest przepisem prawa, czyli ma charakter normatywny, może być przedmiotem sprawowanej przez Trybunał kontroli konstytucyjności i legalności. Odmienne stanowisko oznaczałoby możliwość obowiązywania niepodlegających kontroli aktów normatywnych Sejmu, które są niezgodne z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami. Nie można wykluczyć ryzyka naruszenia prawa przez uchwałę Sejmu, zwłaszcza że tryb postępowania uchwałodawczego jest mniej rygorystyczny aniżeli postępowania ustawodawczego. Aby można było stwierdzić, czy zarzut naruszenia Konstytucji przez uchwałę Sejmu jest uzasadniony, czy nieuzasadniony, uchwała taka musi być przedmiotem postępowania (oceny) przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Normatywność uchwał centralnych organów państwowych zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego powinna być zatem stwierdzona (kwestia wstępna) przed wydaniem orzeczenia co do meritum. Jeżeli Trybunał stwierdzi, w wyniku podjętego przez siebie postępowania, że uchwała nie ma charakteru normatywnego, wówczas postępowanie umarza. Aby jednak można było stwierdzić, że uchwała nie ma charakteru normatywnego, konieczne jest dokonanie analizy jej treści. Umorzenie postępowania, ze względu na niedopuszczalność orzekania, bez badania treści uchwały sejmowej byłoby uzasadnione, gdyby konstytucyjna charakterystyka tego rodzaju aktu prawnego wykluczała jego normatywność.

Nie ma wątpliwości, że wybór posłów w skład komisji śledczej jest aktem, który nie mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego określonym w art. 188 pkt 3 Konstytucji. Bez znaczenia jest przy tym, czy wybór ten jest dokonywany - tak jak obecnie - w formie odrębnej uchwały, czy też stanowi część składową uchwały o powołaniu komisji śledczej, która w tym zakresie (obejmującym przepis ustalający skład osobowy) pozbawiona byłaby cech normatywności.

Akt powołania komisji jako akt kreacyjny ma charakter jednostkowy. Jako taki nie podlega kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, ponieważ kontrola ta może dotyczyć - zgodnie z art. 188 Konstytucji - tylko aktów normatywnych: ustaw i umów międzynarodowych oraz "przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe".

Akt kreujący nowy organ jest aktem stosowania prawa, nie zaś jego stanowienia. Stąd akty powołujące komisje sejmowe, w tym również powołujące komisje nadzwyczajne (zob. art. 19 regulaminu Sejmu), nie podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok TK z dnia 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006/8/109, M.P.2006/66/680

Standard: 3105 (pełna treść orzeczenia)