Zdolność skargowa - ogólnie

Skarga konstytucyjna jest ze swej istoty środkiem prawnym chroniącym osoby fizyczne przed ingerencją władzy publicznej w ich konstytucyjnie chronione prawa i wolności. Stąd Trybunał wielokrotnie podkreślał, że podmioty sprawujące władzę publiczną nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej. Ich pozycja zasadniczo różni się od sytuacji osób fizycznych - nie są one beneficjentami poszczególnych konstytucyjnych praw lub wolności, ale adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów (postanowienie z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298). Podmioty wykonujące władzę publiczną mają kompetencje do władczego kształtowania pozycji prawnej innych osób. Z tego względu Trybunał w licznych orzeczeniach przestrzegał przed utożsamianiem podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (zob. postanowienie z 3 października 2005 r., sygn. Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70). Inną racją przemawiającą przeciwko dopuszczeniu skargi konstytucyjnej podmiotu wykonującego władzę publiczną jest niebezpieczeństwo przekształcenia tego instrumentu ochrony praw i wolności w procedurę rozstrzygania sporów między poszczególnymi ogniwami władzy publicznej (zob. postanowienie z 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105). Na argumenty te Trybunał Konstytucyjny powoływał się wielokrotnie w postanowieniach odmawiających nadania dalszego biegu skargom wnoszonym przez: gminy (zob. postanowienia z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01; 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26), publiczny zakład opieki zdrowotnej (zob. postanowienie z 2 listopada 2004 r., sygn. Ts 163/04, OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 164), powiat (zob. postanowienie z 3 października 2005 r., sygn. Ts 148/05), czy wojewodę (zob. postanowienie z 31 maja 2005 r., sygn. Ts 36/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 28). Pogląd, zgodnie z którym podmioty realizujące funkcję władzy publicznej nie mogą wnieść skargi konstytucyjnej, jest więc ugruntowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Szerokiej analizy podstaw prawnych i zakresu wyłączenia zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych, które rzutują na ocenę dopuszczalności skargi konstytucyjnej, Trybunał w pełnym składzie dokonał w postanowieniu z 18 grudnia 2013 r. o sygn. Ts 13/12 (niepubl.). W postanowieniu tym Trybunał stwierdził, że publicznym podmiotom gospodarczym w pewnych sytuacjach przysługują na podstawie przepisów ustawowych "kompetencje do sprawowania władzy publicznej, czyli są one tzw. organami administrującymi albo organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zasadniczo jednak podmioty te są poddane oddziaływaniu organów władzy publicznej na równi z podmiotami prywatnymi, czyli są podmiotami administrowanymi. Dotyczy to zarówno ich sytuacji prawnej w sferze prawa administracyjnego, jak i sfery, w której prowadząc działalność gospodarczą, wchodzą w stosunki cywilnoprawne z innymi uczestnikami obrotu; zwłaszcza w zakresie ich uprawnień jako stron postępowania administracyjnego i sądowego. Publiczne podmioty gospodarcze pozostają wówczas z państwem i jego organami w relacji identycznej do osób fizycznych i innych osób prawnych, będących w takiej samej jak one sytuacji faktycznej i prawnej". Trybunał stwierdził, że w takich przypadkach traktowanie publicznych podmiotów gospodarczych jako formy organizacyjnej państwa i zrównanie ich statusu prawnego w zakresie zdolności skargowej ze statusem organów władzy publicznej budzi poważne wątpliwości.

Trybunał w powyższym postanowieniu uznał, że punktem wyjścia przy rozstrzyganiu o zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych jest treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do wniesienia skargi ma każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. Wskazał, że w świetle brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji legitymacja czynna do wniesienia skargi konstytucyjnej nie zależy od posiadania przez daną jednostkę organizacyjną podmiotowości prawnej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a jedynym wyznacznikiem tej legitymacji jest to, czy danemu podmiotowi są przypisane konstytucyjne prawa i obowiązki.

Trybunał podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż osoby prawne mogą być podmiotem konstytucyjnych praw i wolności (np. wolności działalności gospodarczej, prawa do sądu, prawa do własności i innych praw majątkowych, prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń), ale istnieją takie prawa konstytucyjne, które przysługują wyłącznie osobom fizycznym (np. prawo do ochrony życia rodzinnego, prawo do ochrony zdrowia, prawo do nauki, prawo wyborcze). Osób prawnych dotyczy także zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Z przyznanych uprawnień konstytucyjnych osoby prawne mogą korzystać zazwyczaj w takim samym zakresie jak osoby fizyczne. Trybunał stwierdził następnie, że w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji punkt ciężkości w ocenie zdolności skargowej publicznych podmiotów gospodarczych powinien być przesunięty z badania cech podmiotu skarżącego na badanie, czy przysługują mu konstytucyjne wolności lub prawa. "[P]rzy ocenie zdolności skargowej celem nie jest doprecyzowanie pojęcia publicznego podmiotu gospodarczego, lecz raczej ustalenie, czy tego rodzaju podmiotom mogą przysługiwać pewne konstytucyjne wolności lub prawa, a w konsekwencji - legitymacja czynna do wniesienia skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji przyjęcie, że danemu podmiotowi przysługuje konstytucyjne prawo lub wolność, implikuje bowiem uznanie, iż ma on legitymację czynną do wniesienia skargi konstytucyjnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu brak podstaw do automatycznego wyłączenia legitymacji danego podmiotu, tylko z tego względu, że działa on w oparciu o majątek publiczny (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego)".

Trybunał wskazał przy tym, że "stworzenie abstrakcyjnego katalogu konstytucyjnych wolności i praw, które potencjalnie mogłyby przysługiwać tego typu podmiotom, nie jest ani możliwe, ani celowe. Teoretyczna trudność wynika z szerokiego katalogu praw i wolności konstytucyjnych, ze zróżnicowania (organizacyjnego, kapitałowego) podmiotów zaliczanych do kategorii publicznych podmiotów gospodarczych oraz z różnorodności sytuacji prawnych, w jakich mogą one występować. Brak celowości tworzenia katalogu jest zaś związany z charakterem kontroli konstytucyjności dokonywanej w trybie skargowym. Ponieważ ma ona charakter kontroli konkretnej, w każdym przypadku badanie legitymacji czynnej do wystąpienia ze skargą musi być zindywidualizowane, tj. uwzględniać zarówno rodzaj wolności lub prawa, którego naruszenie zarzuca skarżący, jak i charakter prawny skarżącego".

W postanowieniu tym Trybunał sformułował także ogólne ramy dopuszczalności skargi konstytucyjnej publicznych podmiotów gospodarczych, wskazując, że:

1) publiczne podmioty gospodarcze nie mogą być traktowane jako beneficjenci praw i wolności konstytucyjnych, a w konsekwencji nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej:

- gdy działają jako podmioty posiadające atrybuty władzy państwowej (nie korzystają więc z ochrony skargowej w zakresie, w jakim przysługują im kompetencje do władczego kształtowania pozycji prawnej innych podmiotów),

- gdy kwestionowany akt dotyczy ich ze względu na ich charakter jako podmiotów podporządkowanych organizacyjnie właścicielowi, którym jest państwo (skarga nie może dotyczyć przepisów kształtujących pozycję publicznych podmiotów gospodarczych względem państwa, będących wyrazem relacji nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego oraz własnościowego istniejącej między nimi a państwem);

2) publiczne podmioty gospodarcze mogą korzystać z praw konstytucyjnych i związanych z nimi środków ochrony wówczas, gdy znajdują się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwestionowany przez nie akt prawny dotyczy ich na identycznych zasadach, na jakich mógłby dotyczyć tych właśnie podmiotów (pozostają w takim samym stosunku podległości względem określonego organu władzy publicznej, jak ma to miejsce w wypadku innych "niepublicznych" osób prawnych).

Postanowienie TK z dnia 15 września 2015 r., SK 27/13, OTK-A 2015/8/131

Standard: 3042 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja określa podmioty praw i wolności konstytucyjnych za pomocą pojęcia "człowiek i obywatel". Większość praw została zagwarantowana każdemu, a niektóre przysługują tylko obywatelom. Z przepisów Konstytucji wynika, że podmiotami praw i wolności konstytucyjnie chronionych są przede wszystkim osoby fizyczne. Podmiotami praw i wolności konstytucyjnie chronionych mogą być również osoby prawne prawa prywatnego, chyba że z istoty danego prawa wynika, iż może ono przysługiwać wyłącznie osobie fizycznej. Podstawową funkcją wolności i praw człowieka i obywatela jest zapewnienie ochrony jednostce przed władzą publiczną. Zakres podmiotowy praw i wolności konstytucyjnych z istoty rzeczy nie obejmuje podmiotów publicznych wyposażonych we władztwo publiczne. Taka wykładnia jest zbieżna z tezami prezentowanymi w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podczas dyskusji o kształtowaniu praw człowieka w przyszłej Konstytucji (por. Biuletyn KKZN z 1995 r., nr XIV, s. 31).

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wyrażał stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zostać uznana za podmiot konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Użyte w tym przepisie pojęcie "wolności i prawi" należy utożsamiać z konstytucyjnymi prawami i wolnościami jednostki, uregulowanymi przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji (por. postanowienia z: 13 czerwca 2006 r., sygn. Tw 10/06, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 171; 15 grudnia 2009 r., sygn. Tw 23/09, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 140; 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60; 17 czerwca 2010 r., sygn. Tw 7/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 400; 22 marca 2004 r., sygn. Tw 41/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 168; 23 lutego 2005 r., sygn. Tw 46/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 99).

Wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10, OTK-A 2013/3/27, Dz.U.2013/432

Standard: 3043 (pełna treść orzeczenia)

O legitymacji skargowej skarżącego decyduje specyficzna korelacja aktów indywidualnego stosowania prawa i aktów normatywnych. Aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować konstytucyjność ustawy lub innego aktu normatywnego, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego indywidualnej sprawie i to z zastosowaniem kwestionowanej regulacji.

Wyrok TK z dnia 30 października 2012 r., SK 20/11, OTK-A 2012/9/110, Dz.U.2012/1254

Standard: 3045 (pełna treść orzeczenia)