Godne i odpowiednie wynagrodzenia sędziego

W jednym z najnowszych wyroków Trybunał w pełnym składzie podkreślił, że "Wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość - zarówno wobec całej tej grupy zawodowej - ze strony władzy wykonawczej, jak i w odniesieniu do poszczególnych sędziów, co do których niedopuszczalne jest uzależnianie jego wysokości od indywidualnej oceny ich pracy" (wyrok TK z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134). Brak uzależnienia wysokości wynagrodzenia od liczby spraw, szybkości, sposobu orzekania czy jakkolwiek rozumianych sukcesów w pracy należy uznać za rozwiązanie podkreślające szacunek dla urzędu sędziego i gwarantujące jego niezawisłość. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, zawartym w wyroku o sygn. P 8/00, zgodnie z którym "nakazana przez art. 178 ust. 2 Konstytucji adekwatność wynagrodzeń sędziowskich do godności urzędu wręcz wyklucza uznaniowe, nie oparte na precyzyjnych regulacjach generalnych, ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia". Trybunał w obecnym składzie uznał, że należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 178 ust. 2 Konstytucji, adekwatność wynagrodzenia sędziów do godności urzędu oraz do zakresu obowiązków sędziego, zwłaszcza w sytuacji określenia czasu pracy sędziego "wymiarem jego zadań", zobowiązuje ustawodawcę do zapewnienia tej grupie zawodowej wynagrodzenia na odpowiednio wysokim poziomie.

Wyrok TK z dnia 7 maja 2013 r., SK 11/11, OTK-A 2013/4/40, Dz.U.2013/585

Standard: 2858 (pełna treść orzeczenia)

Sędziowie są jedyną grupą zawodową w Polsce, której Konstytucja gwarantuje prawo do wynagrodzenia "odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków" (art. 178 ust. 2 Konstytucji). Postanowienie to wyznacza, chociaż w sposób mało precyzyjny, pewien konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy ustalaniu ustawowych zasad wynagradzania sędziów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189). Norma ta stanowi szczególną gwarancję ochrony wynagrodzeń sędziowskich na poziomie konstytucyjnym, co ogranicza dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w system ich kształtowania. Art. 178 ust. 2 Konstytucji jest przy tym nie tyle gwarancją wynagrodzenia sędziego, jako sui generis pracownika, ile elementem ustroju sądownictwa - istotną materialną gwarancją niezawisłości sędziego. Nie jest bowiem przypadkiem, że unormowanie to znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie postanowienia ustanawiającego zasadę niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 Konstytucji).

Najważniejszym aspektem wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z mocy samej ustawy - niejako "automatycznie", bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście, także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo finansowe sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w podejmowaniu innej działalności zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędziego. Zdaniem Trybunału, wynagrodzenie to powinno być znacząco wyższe od przeciętnego wynagrodzenia w kraju.

System wynagradzania wszystkich sędziów oparty jest na takich samych zasadach i został wyodrębniony z systemu wynagrodzeń pozostałych pracowników sfery budżetowej. Wysokość wynagrodzenia sędziego zależy w nim od następujących obiektywnych przesłanek: zajmowanego stanowiska, stażu pracy (łącznego oraz na danym stanowisku sędziowskim) oraz pełnionych w sądownictwie funkcji. System ten nie zawiera żadnych elementów uznaniowych, w rodzaju nagród lub premii, które mogłyby być uzależnione od oceny wyników czy jakości pracy sędziego i stanowić instrument wpływu na niego.

Powiązanie wynagrodzeń sędziów z przeciętnym wynagrodzeniem (w miejsce wcześniejszego odniesienia do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej) - chroni je przed związanym z inflacją spadkiem siły nabywczej, dzięki mechanizmowi swoistej samoczynnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego i dodatków funkcyjnych - gwarantując, że wynagrodzenia sędziów będą zmieniały się in plus w wypadku dobrej kondycji gospodarki narodowej. Zarazem, w razie pogorszenia koniunktury gospodarczej i obniżenia przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, ustawodawca przewidział, że wynagrodzenia sędziów mają pozostawać na tym samym poziomie (art. 91 § 1d u.s.p. oraz art. 42 § 3 u.S.N.). Mechanizm ten jest reakcją na dezyderat sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z 23 lipca 2008 r. i elementem zmian systemowych prowadzących do wykonania art. 178 ust. 2 Konstytucji, a jego celem jest odniesienie zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów do obiektywnego wskaźnika i uniezależnienie tego procesu od ingerencji władz wykonawczej i ustawodawczej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do uznania, że ustawa o finansach publicznych, stanowiąc w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie o "wzroście wynagrodzeń", nakazuje "zamrożenie" wyłącznie tych wynagrodzeń, które waloryzowane są na zasadach określonych w ustawie o wynagrodzeniach. Celem procedur ostrożnościowych, obligatoryjnych w razie przekroczenia II progu ostrożnościowego, jest zrównoważenie budżetu i zapobieżenie zwiększaniu się relacji długu publicznego do PKB, a jednym z narzędzi jest tu "zamrożenie" ogółu finansowanych z budżetu wynagrodzeń, bez względu na sposób ustalania ich wysokości.

Trybunał Konstytucyjny określił minimalne wymogi, które - zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji - powinny spełniać ustawowe regulacje wysokości sędziowskich wynagrodzeń (w szczególności w wyroku o sygn. P 8/00 i w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8). Wynagrodzenia te powinny: po pierwsze - być ustalane przez odniesienie do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej i znacząco przekraczać poziom tego wynagrodzenia; po wtóre - w dłuższym okresie wykazywać tendencję wzrostową co najmniej taką samą, jak przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej; po trzecie - w razie trudności budżetowych - być szczególnie chronione przed nadmiernie niekorzystnymi wahaniami. Niemniej jednak Trybunał wyraźnie dopuścił w tych wyrokach "zamrożenie" wzrostu wysokości wynagrodzeń sędziowskich. Zwracał uwagę, że wynagrodzenia sędziowskie są kategorią trwale związaną z budżetem państwa, a ich kształtowanie, jak też ocena ich modyfikacji, nie może przebiegać w całkowitym oderwaniu od sytuacji budżetowej państwa i tym samym od stanu finansów publicznych. Wykluczył pogląd, że bez względu na sytuację finansową państwa wynagrodzenia sędziowskie powinny być sukcesywnie i stale podnoszone, ponieważ takiej powinności nie da się wyprowadzić z treści art. 178 ust. 2 Konstytucji. Zastrzegł jednak zarazem, że nawet "znaczące pogorszenie się sytuacji finansów publicznych" nie może usprawiedliwiać proporcjonalnego obniżenia wynagrodzeń sędziów, wyjątkowo silnie chronionych w Konstytucji i wskazał, iż "Jedynym wyjątkiem (...) mogłaby być konieczność ich modyfikacji z powodu uruchomienia procedur naprawczych w wypadku przekroczenia przez dług publiczny 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto" (wyrok o sygn. K 12/03).

Problematyka wynagradzania sędziów ma istotne znaczenie dla ich statusu. Powszechnie uznaje się, że odpowiednio wysokie wynagrodzenie jest jedną z gwarancji sędziowskiej niezawisłości, ponieważ pozwala ono sędziemu swobodnie pełnić urząd bez troski o byt materialny własny i rodziny. Kwestie zapewnienia odpowiednich środków na finansowanie sądownictwa, w tym na wynagrodzenia sędziów, poruszane były między innymi w rezolucji nr 60/1989 Rady Gospodarczej i Społecznej Organizacji Narodów Zjednoczonych z 24 maja 1989 r., a także w zaleceniu nr R(94)12 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich z 13 października 1994 r. dotyczącym niezawisłości, sprawności i roli sędziów oraz w Europejskiej karcie o statucie sędziów z 10 lipca 1998 r. Celem wymienionych aktów Rady Europy jest dopomożenie rządom państw członkowskich w zagwarantowaniu najwyższego poziomu kompetencji, niezawisłości i bezstronności sędziów.

Rada Europy wielokrotnie podkreślała, że wynagrodzenia sędziowskie stanowią istotny element gwarantujący niezawisłość i bezstronność sędziego. We wspomnianym zaleceniu Komitetu Ministrów sformułowano zasady dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziów. W myśl zasady III "sędziom należy zapewnić warunki umożliwiające sprawne wykonywanie pracy", w szczególności zaś "status i poziom wynagrodzeń współmierny do godności urzędu i ciężaru odpowiedzialności", a w komentarzu wyjaśniono, że "uposażenie powinno dostatecznie wynagradzać ciężar (...) obowiązków", zaś państwa członkowskie powinny "stworzyć rzeczywiste możliwości awansu i zwiększyć wynagrodzenia sędziów".

Z kolei Europejska karta o statucie sędziów w punkcie 6.1. stanowi, że "Wykonywanie zawodu sędziego uprawnia do otrzymywania wynagrodzenia, którego wysokość jest ustalana w sposób chroniący sędziego przed presją wywieraną na niego w celu osiągnięcia wpływu na treść wydawanych przez niego decyzji, (...) na jego postawę w procesie orzekania, poprzez negatywne oddziaływanie na jego niezawisłość i bezstronność". Mając za podstawę oba te dokumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zagwarantowanie kompetencji, niezawisłości i bezstronności sędziów - w tym poprzez odpowiednie ukształtowanie ich wynagrodzeń - uznawane jest powszechnie za standard europejski, do którego powinno być dostosowane nie tylko prawodawstwo, ale przede wszystkim praktyka państw.

Zapewnienie sędziom odpowiedniego wynagrodzenia musi być ponadto rozpatrywane w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ stanowi gwarancję interesu publicznego, wyrażającego się w zapewnieniu każdemu prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W demokratycznym państwie prawnym gwarancją i warunkiem praworządności (rządów prawa) jest należyte działanie wymiaru sprawiedliwości, a jest ono - w ujęciu ustrojodawcy - w pełni możliwe tylko, gdy warunki pracy sędziów i ich wynagrodzenia odpowiadają godności sędziowskiego urzędu i zakresowi obowiązków.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii niezawisłości sędziowskiej i czynników mających na nią wpływ, stwierdzając między innymi (w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r., sygn. P 1/94, OTK w latach 1986-1995, t. V, poz. 37), że "Materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości". Podkreślał jednak, że choć nie można ignorować związków pomiędzy materialną pozycją sędziów a sędziowską niezawisłością, to jednak nie można też "wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów", ponieważ "ujmowanie tego zagadnienia w kategoriach prostego sprzężenia stanowiłoby ujmę zarówno dla sędziów jako obywateli jak i dla autorytetu państwa. Wiodłoby bowiem do wniosku, że sędzia nienależycie wynagradzany przestaje być niezawisły, zaś konkluzja taka byłaby niesprawiedliwa i krzywdząca". Powyższe nie przeczy oczywistemu faktowi, że sędziowie - mający bardzo ograniczone możliwości dodatkowego zarobkowania (art. 86 u.s.p.) - powinni dysponować zapewnionymi przez państwo dochodami na odpowiednim poziomie, który wynika ze zwiększonych potrzeb, będących wypadkową nałożonych na sędziów obowiązków (art. 82 i art. 82a u.s.p.). Z pewnością sędzia powinien uczestniczyć w życiu społecznym i kulturalnym, bowiem musi znać sprawy, którymi żyje społeczeństwo, z przedstawicielami którego styka się na sali rozpraw. Jego obowiązkiem jest ustawiczne podnoszenie kwalifikacji, wymagające znacznych nakładów. Nie ulega też wątpliwości, że potrzeby bytowe sędziów i ich najbliższych powinny być zaspokojone na właściwym poziomie, gdyż w obecnych czasach prestiż człowieka, a pośrednio - zajmowanego przezeń stanowiska, zależy także od materialnego poziomu jego życia.

W art. 178 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca podkreślił wagę zagadnienia warunków pracy i wynagrodzenia sędziów. Uznał je za na tyle istotne, że wymagające szczególnej gwarancji na poziomie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 178 ust. 2 Konstytucji nie ma jedynie deklaratywnego charakteru i może stanowić wzorzec kontroli w odniesieniu do przepisów wynagrodzeniowych, "a w pewnych - szczególnie drastycznych - sytuacjach może stać się (...) podstawą uznania niekonstytucyjności tych przepisów". Ustalanie poziomu i składników wynagrodzenia sędziów jest jednak sprawą ustawodawcy, do którego skierowany jest nakaz kształtowania wynagrodzeń sędziów na poziomie korespondującym z ich godnością oraz zakaz ustanawiania unormowań, które powodowałyby kolizję wynagrodzeń sędziowskich z "godnością urzędu". Jak wskazywano już w powołanym wyżej postanowieniu o sygn. P 12/98, mogłoby to przybierać na przykład postać uznaniowego ustalania wysokości wynagrodzenia poszczególnych sędziów albo nagłego zmniejszania wynagrodzeń sędziowskich. W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednak, że "nie jest powołany do określania wysokości i kształtu wynagrodzeń sędziowskich. Rola Trybunału może sprowadzać się jedynie do uznania niekonstytucyjności regulacji, które kolidowałyby z prawnymi treściami składającymi się na art. 178 ust. 2".

Za rzecz oczywistą Trybunał Konstytucyjny uznał jednak również to, że "zawsze musi uwzględniać pełny kontekst konstytucyjny rozstrzyganych problemów, a więc nawiązywać m.in. do takich wartości, jak równowaga budżetowa (...) a także mieć świadomość, że obywatele nie mogą nie ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa".

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że problematykę wynagrodzeń sędziów obszernie przeanalizował w powołanych wyżej wyrokach o sygn. P 8/00 i K 12/03.

W pierwszym z nich stwierdził między innymi, że "wymiar sprawiedliwości będzie funkcjonować prawidłowo, gdy warunki pracy sędziów oraz ich wynagrodzenia będą adekwatne do godności urzędu sędziego i zakresu jego obowiązków". Skoro jednak wydatki związane z pracą organów władzy sądowniczej z istoty swojej są związane z budżetem państwa, to do demokratycznie legitymowanego ustawodawcy należy określenie, jakie składniki i stawki wynagrodzenia będą "odpowiednie" do godności urzędu i zakresu obowiązków sędziów, a jednocześnie nie będą naruszały innych wartości konstytucyjnych, w szczególności nie będą godziły w równowagę budżetową państwa. Badanie konstytucyjności decyzji ustawodawcy w tym zakresie należy do Trybunału Konstytucyjnego.

W drugim z powołanych wyżej wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że sędziowie są jedyną kategorią zawodową, której warunki pracy i wynagrodzenie stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej, a systematyka Konstytucji wskazuje, że elementy te wpisane są w konstrukcję ustrojowej pozycji sędziów, mającej tworzyć realne, odpowiednie podstawy i gwarancje właściwego wypełniania fundamentalnej dla demokratycznego państwa prawnego funkcji orzeczniczej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wynagrodzenie sędziowskie wykracza poza samą relację "praca - wynagrodzenie" i ma szczególny, funkcjonalny walor konstytucyjny, wyróżniający je spośród wszystkich innych wynagrodzeń w sferze publicznej - wiąże się bowiem wprost z postrzeganiem tego zawodu w perspektywie jego godności i niezawisłości sędziów. Z tego właśnie wynikają szczególne obowiązki ustawodawcy w zakresie kształtowania ich poziomu i tworzenia gwarancji ochrony, a problematyka ta powinna być postrzegana w kontekście szeroko rozumianego dobra wymiaru sprawiedliwości, rozumianego jako ogół warunków i cech, określających zdolność sądów do sprawnego wydawania obiektywnych i sprawiedliwych orzeczeń.

Choć Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Właściwe (...) warunki pracy i wynagrodzenie (...) sędziów muszą być ujmowane jako instytucja ustrojowa służąca dobru państwa", zastrzegł jednak, iż wynagrodzenia te "są kategorią trwale związaną z budżetem państwa; ich więc kształtowanie, jak [też] ocena ich modyfikacji, nie może przebiegać w całkowitym oderwaniu od sytuacji budżetowej państwa i tym samym od stanu finansów publicznych". Trybunał Konstytucyjny kategorycznie stwierdził, że "poziom wynagrodzeń sędziowskich winien być tak kształtowany, aby z jednej strony uwzględnione były wymogi zapewnienia sędziom płac «odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków», a z drugiej realne możliwości budżetu państwa". Zastrzegł jednak, że nawet znaczące pogorszenie się sytuacji finansów publicznych nie usprawiedliwiałoby proporcjonalnego obniżania tych wynagrodzeń, które mogłoby nastąpić tylko w wypadku przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia.

W świetle powyższego, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynagrodzenia sędziów powinny być możliwie wysokie i możliwie stabilne, ale nie oznacza to, że niezależnie od sytuacji budżetowej muszą one sukcesywnie wzrastać aż do momentu drastycznego zachwiania równowagi budżetowej, za który - z woli ustrojodawcy - uznaje się przekroczenie konstytucyjnego limitu zadłużenia. Należy zauważyć, że - zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - przekroczenie konstytucyjnego limitu zadłużenia pozwala na obniżenie nominalnego wynagrodzenia sędziów (czyli na krok zdecydowanie drastyczniejszy od "zamrożenia"). Tezy wnioskodawcy prowadzą zaś do wniosku, że wynagrodzenia sędziów muszą niezmiennie rosnąć, niezależnie od sytuacji finansów publicznych, ale - w razie przekroczenia tego limitu - mogą zostać obniżone. Tak zła sytuacja finansów publicznych (przekroczenie konstytucyjnego limitu zadłużenia) nie miała jeszcze miejsca, trudno zatem antycypować ewentualne rozstrzygnięcie, jak znaczące obniżenie sędziowskich wynagrodzeń byłoby wówczas uznane za zgodne z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 178 ust. 2 Konstytucji nie jest źródłem praw podmiotowych sędziów. Nie chodzi w nim o ochronę interesów konkretnych osób piastujących urzędy sędziowskie, lecz o zobowiązanie państwa do określonego działania - zapewnienia sędziom wynagrodzenia spełniającego określone warunki.

Jest to obowiązek władzy ustawodawczej i wykonawczej wobec trzeciej władzy, która - mimo fundamentalnej roli, którą odgrywa w państwie prawa - nie ma żadnego wpływu na kształt budżetu i wielkość środków finansowych przeznaczonych na jej funkcjonowanie. Powinnością dwóch pierwszych władz, wynikającą z art. 178 ust. 2 Konstytucji, jest stworzenie takiego mechanizmu wynagradzania sędziów, który uwolniłby ich od niepewności co do wysokości ich przyszłych dochodów i uniemożliwiałby jakiekolwiek manipulacje w stosunku do nich. Mechanizm ten powinien być stabilny i - bez zaistnienia szczególnie ważnych, konstytucyjnie legitymowanych przyczyn - nie wolno zakłócać jego funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę na wynikającą z preambuły Konstytucji zasadę współdziałania władz, która w odniesieniu do kształtowania wynagrodzeń sędziów powinna wyrażać się przede wszystkim w dialogu władz wykonawczej i ustawodawczej z konstytucyjnie umocowaną reprezentacją władzy sądowniczej, którą jest KRS.

W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny musiał ważyć dwie wartości konstytucyjne: wynagrodzenie sędziego godne jego urzędu, będące istotną gwarancją sędziowskiej niezawisłości, mającej fundamentalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania trzeciej władzy, oraz równowagę i stabilność finansów publicznych, będące koniecznym warunkiem normalnego funkcjonowania całego państwa. W warunkach istotnego zagrożenia równowagi budżetowej i przyjęcia przez władzę wykonawczą i ustawodawczą szerokiego programu ratowania finansów publicznych Trybunał Konstytucyjny uznaje, że pierwszeństwo należy dać zasadzie ochrony równowagi budżetowej, kosztem zaakceptowania ograniczonego w czasie (incydentalnego) zahamowania wzrostu wynagrodzeń sędziowskich.

"zamrożenie", czyli niepodwyższenie wynagrodzeń nie może być uznane za ich "obniżenie". Brak podwyżki nie jest obniżką i nie ma tu znaczenia, że - w związku z inflacją, "postępującym spadkiem siły nabywczej pieniądza i związanym z nim wzrostem cen" - następuje pewien spadek możliwości nabywczych sędziów. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego (np. wyroki o sygn. P 8/00 i K 12/03) - obniżenie, w ścisłym tego słowa znaczeniu, to jest obniżenie nominalnej wysokości wynagrodzeń sędziów przez ustawodawcę, dopuszczalne jest dopiero w sytuacji, gdy wartość relacji długu publicznego do PKB przekracza konstytucyjny limit zadłużenia.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że jednorazowe, incydentalne niepodwyższenie wynagrodzeń sędziów, które nie jest równoznaczne z ich obniżeniem w drodze regulacji normatywnej (dopuszczalnym dopiero po przekroczeniu konstytucyjnego limitu zadłużenia) stanowi, oczywiście, pogorszenie warunków ich wynagradzania (ponieważ odbija się negatywnie na ich wysokości w następnych latach, a także przekłada się na uposażenie sędziów w stanie spoczynku). Nie zmienia ono jednak samego mechanizmu kształtowania wynagrodzeń sędziowskich i nie sprawia, że z powodu "zamrożenia" wynagrodzenia te przestały od 1 stycznia 2012 r. odpowiadać godności urzędu i zakresowi obowiązków sędziów. Wstrzymanie ich podwyższenia zbliżone jest w skutkach do zaniechania waloryzacji czy też indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w ogóle, a także innych świadczeń, w szczególności emerytur i rent.

Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim zwraca uwagę, że nie istnieje konstytucyjne prawo sędziego do wynagrodzenia za pracę w określonej wysokości. Po pierwsze art. 178 ust. 2 Konstytucji jest zamieszczony w rozdziale VIII Konstytucji, regulującym pozycję ustrojową sądów, nie zaś w jej rozdziale II dotyczącym wolności i praw obywateli, a po drugie, użyte w nim sformułowanie "sędziom zapewnia się wynagrodzenie" (a nie "sędziowie mają prawo do wynagrodzenia"). Świadczy to o tym, że przepis ten nie ustanawia prawa podmiotowego sędziów (o czym była już mowa w cz. III pkt 5.1.5. uzasadnienia), lecz obowiązek państwa - władz wykonawczej i ustawodawczej - polegający na zapewnieniu sędziom odpowiedniego wynagrodzenia, w celu stworzenia im właściwych warunków funkcjonowania i niezależności od tych dwóch władz. Podmiotowe prawo sędziego do wynagrodzenia w określonej wysokości wynika z ustawy zwykłej.

Nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani też prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania wynagrodzenia (zdefiniowanie w aktach prawa powszechnie obowiązującego mnożnej i mnożników) jest konstytutywnym elementem stosunku pracy sędziego, nie tworzy jednak prawa majątkowego do wynagrodzenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Z całą pewnością nie oznacza też nabycia przez sędziego, jako pracownika, prawa do wynagrodzenia niezależnie od spełnienia innych warunków, w szczególności świadczenia pracy w danym okresie. Oczywiście in concreto - w odniesieniu do poszczególnego sędziego (jak i każdego pracownika), który przepracował pełny miesiąc - powstaje prawo podmiotowe podlegające konstytucyjnej ochronie, więc - jeśliby w ogóle nie otrzymał on wynagrodzenia, albo otrzymał je w wysokości innej niż wynikająca z przepisów prawa - to służyłoby mu stosowne roszczenie.

Ustawodawca, statuując w art. 178 ust. 2 Konstytucji - w bezpośrednim sąsiedztwie postanowień wyrażających zasadę niezawisłości sędziowskiej - obowiązek zapewnienia sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków, uznał, że te odpowiednie warunki i wynagrodzenie są konieczne do prawidłowego wypełniania ich funkcji - wymierzania sprawiedliwości (orzekania). Ich celem nie jest ochrona indywidualnych interesów osób sprawujących urząd sędziego, lecz zapewnienie prawidłowego działania władzy sądowniczej, które jest koniecznym warunkiem urzeczywistniania rządów prawa. I chociaż z art. 178 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzać praw podmiotowych sędziów do wynagrodzenia w określonej wysokości ani szczegółowych rozwiązań prawnych dotyczących ich wynagrodzeń, to - ze względu na istniejący charakter i specyficzne funkcje - można na jego podstawie wyznaczyć nieprzekraczalne granice dla władz ustawodawczej i wykonawczej, decydujących o sposobie wynagradzania sędziów. Te granice, czy też "warunki brzegowe" wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego i zakresowi jego obowiązków określa od wielu lat w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, który w obecnym składzie w pełni akceptuje tę linię orzeczniczą.

Te nieprzekraczalne "warunki brzegowe" są w szczególności następujące:

* Wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość - zarówno wobec całej tej grupy zawodowej - ze strony władzy wykonawczej, jak i w odniesieniu do poszczególnych sędziów, co do których niedopuszczalne jest uzależnianie jego wysokości od indywidualnej oceny ich pracy.

* Wysokość wynagrodzenia sędziego, w tym rozpoczynającego karierę w zawodzie sędziowskim sędziego sądu rejonowego, powinna znacząco przewyższać wysokość przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej.

* Wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową nie mniejszą niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej.

* W trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia sędziów powinny być bardziej - niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami.

* Niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia sędziów, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216 ust. 5 Konstytucji (przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia).

W demokratycznym państwie prawa, opartym na trójpodziale władz, nie jest dopuszczalne, by jedna z nich - sądownicza - była przez pozostałe władze osłabiana, chociażby w sferze materialnego poziomu życia, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzależnienia władzy sądowniczej od pozostałych władz i obniżać jej autorytet.

"Zamrożenie" wynagrodzeń sędziowskich może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności - jak w niniejszej sprawie - ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Oczywiście, nie jest możliwe ustanowienie sztywnych reguł w tym względzie, na przykład zakazujących ustawodawcy "zamrażania" wynagrodzeń sędziów przez dwa kolejne lata, albo dopuszczających je nie częściej niż co określoną liczbę lat. Ocena tego rodzaju regulacji musi się odbywać a casu ad casum, z uwzględnieniem uwarunkowań społeczno-gospodarczych i całego kontekstu normatywnego, a jej wynik powinien być efektem ważenia wartości konstytucyjnych. Należy bowiem podkreślić, że "zamrożenie" wynagrodzeń sędziów jest dopuszczalne tylko ze względu na inne wartości konstytucyjne i nie może być - nawet w sposób dorozumiany, czy sugerowany - środkiem "dyscyplinującym", jak mogłoby to wynikać z niektórych wypowiedzi przedstawicieli władzy wykonawczej.

Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2012 r., K 1/12, OTK-A 2012/11/134, Dz.U.2012/1510

Standard: 2860 (pełna treść orzeczenia)