Skarga na przewlekłość nadzoru prokuratora nad postępowaniem organów finansowych (art. 153 § 1 zd. 3 k.k.s.)

W orzecznictwie sądów powszechnych wystąpiły realne rozbieżności w wykładni prawa na gruncie interpretacji art. 153 § 1 zd. 3 KKS, przewidującego przedłużanie przez prokuratora, finansowym organom dochodzenia karnego skarbowego, działającym pod nadzorem nadrzędnych organów finansowych, czasu trwania tego postępowania na okres ponad 6 miesięcy.

Ustawa o skardze na przewlekłość postępowania, po rozszerzeniu jej przedmiotowego zakresu, dokonanego nowelą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2009 r. Nr 61, poz. 498), objęła, zarówno w aspekcie jej tytułu, jak i poszczególnych przepisów, nie tylko skargę na przewlekłość postępowania sądowego, ale także na przewlekłość zaistniałą w postępowaniu przygotowawczym, z tym tylko, że wyłącznie takim, które prowadzi lub nadzoruje prokurator, i w którym to jego działanie lub bezczynność prowadzi do przewlekłości tego stadium procesu.

Nie może budzić wątpliwości, że pojęcie postępowania przygotowawczego nadzorowanego przez prokuratora, o jakim mowa w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania, rozumieć należy w taki sposób, jak to ma miejsce na gruncie powszechnego procesu karnego, którego regulacje są przecież odpowiednio stosowane także w szczególnym postępowaniu karnym, jakim jest postępowanie karne skarbowe.

W uzasadnieniu projektu nowelizacji z 2009 r. wskazano wyraźnie, że nie można mówić o przewlekłości postępowania na skutek działania lub bezczynności prokuratora w sytuacji, gdy nie jest on w ogóle informowany o wszczęciu i prowadzeniu postępowania karnego przez Policję lub inny nieprokuratorski organ postępowania przygotowawczego i dlatego projekt ustawy nie traktuje takiego postępowania jako nadzorowanego przez prokuratora. O nadzorowaniu takim bowiem - jak podkreślono - „można mówić dopiero wówczas, gdy prokurator zostanie powiadomiony o prowadzeniu postępowania” (zob. uzasadnienie tej noweli w druku sejmowym Sejmu VI kadencji nr 1281, s. 17-18).

Na ten aspekt problemu wskazywano zresztą już wkrótce po uchwaleniu tej nowelizacji, akcentując, że nie obejmuje ona wielu postępowań karnych, które są prowadzone bez informowania prokuratora o wszczęciu postępowania przygotowawczego, czy nawet o jego umorzeniu, podnosząc, że w takich sytuacjach prokurator nie może odpowiadać za niewłaściwie prowadzone postępowanie dopóki nie dowie się o jego prowadzeniu i że droga dla stron do skorzystania z uprawnień wskazanych w ustawie o skardze na przewlekłość procesu jest wówczas zamknięta (zob. np. J. Kasiński, Skarga na przewlekłość, op.cit., s. 47, czy G. Łabuda, T. Razowski, Zakres przedmiotowy skargi, op.cit., s. 75).

Jednakże nie można na gruncie kodeksu karnego skarbowego, uznać za w pełni prawidłowe wskazanie przez projektodawcę noweli lutowej z 2009 r., a poprzez zaakceptowanie tego projektu w omawianym zakresie, również i przez ustawodawcę, że każdy nadzór prokuratorski pojawia się w tego typu postępowaniach przygotowawczych wraz z momentem powiadomienia prokuratora o prowadzeniu danego postępowania. Rzecz bowiem w tym, że na gruncie procedury karnej skarbowej wyraźnie przewidziane są sytuacje, w których organ finansowy prowadzący dochodzenie, podlegające nadzorowi nadrzędnego organu finansowego, występuje do prokuratora o podjęcie przez niego określonych czynności w toku prowadzonego dochodzenia, które to czynności, mimo podjęcia ich przez prokuratora, nie zawsze mogą być jednak traktowane jako powodujące, niejako automatycznie, jego nadzór nad tą postacią postępowania w sprawach karnych skarbowych.

Zastosowanie Ustawy o skardze na przewlekłość postępowania może być na gruncie dochodzenia w sprawach o przestępstwa skarbowe aktualne, po pierwsze w wypadkach wskazanych w obecnym art. 151c § 2 zd. 1 KKS, a więc, gdy do nadzoru nad tym dochodzeniem dochodzi z mocy prawa lub przez objęcie go swoim nadzorem na podstawie fakultatywnie podejmowanej decyzji, a po drugie, gdy w innych niż wskazane w powyższym przepisie sytuacjach dochodzi do przedłużenia przez prokuratora czasu trwania dochodzenia na okres ponad 6 miesięcy. Jedynie w tych zatem okolicznościach można mówić o spełnieniu się, przewidzianego w art. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, wymogu nadzorowania przez prokuratora takiego dochodzenia. Chodzi przy tym o ewentualną przewlekłość postępowania zaistniałą jedynie po objęciu przez prokuratora nadzoru nad danym postępowaniem karnym skarbowym. Tylko bowiem wówczas można zarzucić temu organowi przewlekłość nadzorowanego postępowania przygotowawczego.

Sam natomiast fakt, że prokurator w związku z dokonywaniem na wniosek finansowego organu postępowania przygotowawczego czynności procesowych wskazanych w art. 122 § 2 zd. 1 KKS, ale nieobjętych działaniem zdania drugiego tego przepisu, został powiadomiony o prowadzeniu danego dochodzenia i w związku z tym zapoznał się nawet z jego materiałami, nie powoduje zaistnienia nadzoru tego organu nad owym dochodzeniem, jeżeli prokurator nie zdecydował jednocześnie o przejęciu danej sprawy do własnego prowadzenia, stosownie do art. 122 § 3 i art. 151c § 2 zd. 1 in fine KKS albo nie zarządził w tej sprawie śledztwa (art. 151a § 2 pkt 4 KKS). Nie można też mówić o prowadzeniu omawianego dochodzenia pod nadzorem prokuratora, jeżeli organ je prowadzący nie wystąpi do niego o przedłużenie tego postępowania na okres ponad 6 miesięcy, choćby okres ten już upłynął, a mimo to dochodzenie to nadal prowadzono. Dotyczy to również sytuacji, gdyby uprzednio, ale jeszcze przed upływem 6 miesięcy, prokurator taki dokonywał w danym postępowaniu czynności, o których mowa w art. 122 § 2 zd. 1 KKS, a niepowodujących zaistnienia jego nadzoru z mocy prawa.

Wprawdzie, w razie fakultatywnego objęcia przez prokuratora nadzorem danego dochodzenia, jest ono prowadzone przez niego lub pod jego nadzorem, gdyby po takim przejęciu powierzył on je, lub określone jego czynności, innym organom, a tym samym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, spełniony jest wskazany w tym przepisie warunek dopuszczalności owej skargi. Jednak pojawia się ona nie bynajmniej - jak to wskazano w uzasadnieniu noweli do ustawy o tej skardze z 2009 r. - poprzez samo powzięcie wiadomości o postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez organ finansowy, lecz z mocy odrębnej decyzji prokuratora o przejęciu danej sprawy, którą może on, ale nie musi podjąć. W razie jej podjęcia prokurator niewątpliwie jednak wyłącza nadzór finansowego organu nadrzędnego nad tą sprawą.

Reasumując poczynione dotąd rozważania stwierdzić należy, że wbrew intencji ustawodawcy, na gruncie przepisów procesowych prawa karnego skarbowego, z uwagi na autonomiczne uregulowania KKS, nie można przyjąć, aby nadzór prokuratora nad dochodzeniem, prowadzonym przez organy finansowe pod nadzorem ich organów nadrzędnych, aktualizował się zawsze z momentem powzięcia przez tegoż prokuratora wiedzy o prowadzeniu takiego dochodzenia. Intencja owa pozostaje tu zatem aktualna jedynie, gdy dochodzenie takie prowadzą tzw. organy niefinansowe, czyli organy powszechnego postępowania karnego (art. 53 § 38 oraz art. 118 § 1 pkt 4-6 i § 2 KKS), wobec których organem nadrzędnym jest zawsze prokurator lub prokurator wojskowy (art. 53 § 39a KKS). Gdy chodzi natomiast o prokuratorski nadzór nad postępowaniem organów finansowych, to był on i pozostaje w pełni aktualny w przypadku prowadzenia śledztwa przez taki organ (przed 1 lipca 2015 r. - art. 151b § 2a KKS, a obecnie art. 151c § 1 KKS). Jeżeli zaś chodzi o dochodzenie, to nadzór ten w sprawach o przestępstwa skarbowe aktualizuje się niewątpliwie w przypadkach w razie zaistnienia obrony obowiązkowej oraz w sytuacjach wskazanych w art. 122 § 2 zd. 2 i § 3 KKS (art. 151c § 2 KKS).

Analizując rozwiązanie zawarte w art. 153 § 1 zd. 3 KKS od strony jego charakteru procesowego, należy stwierdzić, że nie można zaakceptować poglądu, jakoby sama czynność przedłużania organom finansowym przez właściwego prokuratora czasu trwania dochodzenia miała charakter czynności technicznej, czy wpadkowej, a prokurator rejonowy winien jedynie ograniczyć się do jej wykonania, oznaczając okres, do upływu którego postępowanie powinno być zakończone. Wprawdzie chodzi tu tylko o rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia prowadzonego dotąd dochodzenia na ponad 6 miesięcy, ale niewątpliwie uprawnienie prokuratora do takiego przedłużenia oznacza również, że nie musi on bynajmniej zaakceptować wniosku organu finansowego. Jest on więc zobligowany do zbadania, przed podjęciem decyzji w przedmiocie przedłużenia trwania dochodzenia, dotychczasowego jego przebiegu i efektów oraz rozważenia, czy istnieje wymagany przez ustawę szczególnie uzasadniony wypadek nakazujący takie przedłużenie, a przy jego braku - odmówić organowi finansowemu przedłużenia tego dochodzenia. Mamy tu zatem do czynienia nie tylko z uzyskaniem przez prokuratora informacji o toczącym się przed organem finansowym dochodzeniu o przestępstwo skarbowe, ale wręcz z sytuacją, w której prokurator musi zapoznać się z całokształtem dokonanych dotąd czynności dochodzeniowych oraz ich rezultatów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że omawiana czynność prokuratora ma charakter czynności nadzorczej. Co więcej, nie jest to czynność o charakterze wpadkowym, jak te czynności, które wskazane są obecnie w analizowanym już wcześniej art. 151c § 2 zd. 1 KKS, jako że decyzja podjęta w wyniku powyższej analizy materiałów sprawy, przesądza o dalszym bycie postępowania przygotowawczego.

Nie może budzić wątpliwości, że każda czynność nadzorcza, a taką jest również decyzja w przedmiocie przedłużenia czasu trwania postępowania przygotowawczego, nie może być podejmowana poza samym nadzorem, lecz musi mieć miejsce w jego ramach i albo jest przedsiębrana w toku podjętego już wcześniej nadzoru albo to ona ów nadzór rozpoczyna.

Powyższe wskazuje, że także na gruncie kodeksu karnego skarbowego sam fakt wskazania w nowym art. 151c § 3, iż w wypadkach innych niż wymienione w jego § 2, nadzór nad dochodzeniem prowadzonym przez organy finansowe w sprawach o przestępstwa skarbowe należy do finansowych organów nadrzędnych nie oznacza, aby z innych przepisów tej ustawy nie mogły wynikać dodatkowe sytuacje, w których organ ów traci swoje uprawnienia nadzorcze, gdy przewidują one jednak również, i odrębnie, prokuratorski nadzór w określonych w nich okolicznościach.

Do takich przepisów należy właśnie art. 153 § 1 zd. 3 KKS, który ze swej istoty, jako regulujący kwestię przedłużania przez właściwego prokuratora dochodzenia prowadzonego przez podmioty inne niż ten organ, a więc podejmowania czynności nadzorczej, powoduje tym samym - podobnie jak to ma miejsce na gruncie powszechnej procedury karnej - że podmiot przedłużający postępowanie obejmuje je jednocześnie przez tę decyzję swoim nadzorem. Decyzja ta od momentu jej wydania umożliwia zatem i obliguje prokuratora do realizowania swych uprawnień płynących z art. 298 § 1 i art. 326 KPK w zw. z art. 113 § 1 KKS. Nadzór ten, mający swą podstawę we wskazanym art. 153 § 1 zd. 3 KKS, jest zatem też nadzorem z mocy prawa.

Oczywiście nadzór ten nad prowadzonym dotąd dochodzeniem pojawi się tylko i wyłącznie wówczas, gdy do przedłużenia tego dojdzie. Gdyby bowiem prokurator odmówił dalszego przedłużenia dochodzenia, to owa czynność nadzorcza prokuratora musi w konsekwencji doprowadzić do zakończenia dochodzenia przez organ finansowy, co oznacza, że owo dochodzenie nie było prowadzone pod jego nadzorem, a czynność nadzorcza prokuratora doprowadziła jedynie do jego zakończenia. Przedłużenie przez prokuratora czasu trwania dochodzenia, jako powodujące, że jest ono kontynuowane już pod jego nadzorem, oznacza jednak także, iż obecnie - stosownie do art. 155 § 1-3 KKS - to do niego wówczas, a nie do organu finansowego prowadzącego postępowanie przygotowawcze, należy również wnoszenie aktu oskarżenia, jak i jego surogatów wskazanych w tych przepisach.

Uchwała SN (7) SN z dnia 28 stycznia 2016 r., I KZP 13/15

Standard: 24684 (pełna treść orzeczenia)