Odwołanie prezesa sądu

Aktualnie mamy do czynienia z istnieniem asymetrii w mechanizmach powoływania i odwoływania prezesów sądów apelacyjnego i okręgowego. Asymetria ta wyraża się różną funkcją opinii negatywnej wydawanej przez Krajową Radę Sądownictwa; w pierwszym wypadku ma ona charakter wiążący, w drugim - nie. Trzeba jednak zauważyć, że powołanie i odwołanie służą zasadniczo odmiennym celom: powołanie tworzy pewien ciągły stan osobowej organizacji, odwołanie jest zawsze reakcją na jakieś zdarzenie, czy nową sytuację. W pierwszym przypadku trudno byłoby warunkować ustawowo decyzję o powołaniu wystąpieniem pewnych szczególnych okoliczności, w drugim wskazanie owych "szczególnych okoliczności" jest ze wszech miar pożądane, ponieważ usuwają one z procedury odwoławczej element arbitralności. Już te aspekty instytucji powołania i odwołania uzasadniają możliwość zróżnicowania trybu podejmowania ostatecznej decyzji w obu przypadkach.

Sama odmienność trybu powoływania i odwołania prezesa nie może być uznana za wadliwość przyjętych rozwiązań, ponieważ ze względu na istniejące zasadnicze różnice w ujęciu przesłanek odpowiednich decyzji stosowane procedury nie muszą być symetryczne. W wypadku odwołania prezesa, przed upływem kadencji, chodzić powinno zawsze o przyczynę występującą w danym momencie, wskazującą na zagrożenie prawidłowego funkcjonowania sądu. Odmienność trybu powołania i odwołania organu wynikać będzie więc z reguły stąd, że przesłanki odwołania są z reguły wymierne i łatwiej weryfikowalne. Co do zasady nie można zakwestionować, ze względu na podane wzorce konstytucyjne art. 10 i 173 Konstytucji, samej kompetencji Ministra Sprawiedliwości, stwarzającej mu możliwość efektywnego działania w takich sytuacjach i wyłączenia stanowczych kompetencji organu kolegialnego, jakim jest organ samorządu sędziowskiego lub Krajowa Rada Sądownictwa, do wyrażenia sprzeciwu wobec podejmowanych przez Ministra decyzji. Ocena konstytucyjnej poprawności zastosowanego rozwiązania w badanej ustawie musi jednak uwzględniać fakt występowania na tle analizowanych regulacji istotnie różniących się przyczyn odwołania prezesa, o których mowa w art. 27 ustawy, a mianowicie "rażące niewywiązywanie się z obowiązków" oraz "dobro wymiaru sprawiedliwości".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kompetencja Ministra Sprawiedliwości do odwołania prezesa sądu z powodu "rażącego niewywiązywania się z obowiązków", właśnie dlatego, że opiera się na dających się określić, przewidywalnych przesłankach odnoszących się do okoliczności, które wymagają natychmiastowej i zdecydowanej reakcji (niewywiązywanie jest kwalifikowane jako "rażące") - nie zawiera ryzyka nadmiernego i arbitralnego wkraczania organu władzy wykonawczej w obszar funkcjonowania sądu, a tym samym nie może być uznane za naruszenie zasady równowagi władz i niezależności władzy sądowniczej. Zdecydowanie inaczej kształtuje się jednak sytuacja w wypadku zaistnienia przesłanki, jaką jest "dobro wymiaru sprawiedliwości".

Pojęcie "dobra wymiaru sprawiedliwości" jest klasyczną klauzulą generalną, o niewyraźnie zakreślonych konturach znaczeniowych. Dobro wymiaru sprawiedliwości zwłaszcza jako przesłanka samodzielna, przeciwstawiona przesłance "rażącego naruszenia obowiązków", obejmuje elementy niezwiązane wprost z oceną postępowania osoby odwoływanej, ale przede wszystkim te, które związane są z zewnętrznym oglądem wymiaru sprawiedliwości, z okolicznościami, które pośrednio mogą rzucać cień na osobę sprawującą daną funkcję i podważać zaufanie określonej społeczności do sądu. Nacisk jest tu położony wyraźnie nie tyle na subiektywną naganność postępowania takiej osoby, ale na okoliczności nie do końca wymierne i weryfikowalne, które jednak w opinii publicznej mogą wytwarzać niekorzystny obraz wymiaru sprawiedliwości. W takich wypadkach interes danej osoby pełniącej funkcje powinien ustąpić wobec interesu publicznego, jakim jest istnienie zaufania do instytucji wymiaru sprawiedliwości. Taki sposób pojmowania przesłanki "dobro wymiaru sprawiedliwości" wynika też z dotychczasowej praktyki związanej z podejmowaniem decyzji opartych na tej przesłance (występującej w art. 43 § 1 k.p.c., art. 110 § 5 lub art. 37 k.p.k.). Owa niewymierność stosowanych kryteriów jest w sposób konieczny wkomponowana w istotę tej klauzuli w tym właśnie celu, aby maksymalnie gwarantować obiektywny obraz instytucji wymiaru sprawiedliwości jako instytucji zaufania publicznego w sytuacjach, które nie dadzą się precyzyjnie normatywnie opisać i przewidzieć. Jednocześnie jednak z tych powodów dyskrecjonalność decyzji organu podejmującego decyzję w oparciu o tę przesłankę jest bez porównania większa, co może prowadzić do nadmiernie szerokiego czy wręcz arbitralnego wykorzystywania tej przyczyny odwołania prezesa sądu. Analizowane rozwiązanie umożliwia podjęcie decyzji przez ministra sprawiedliwości o odwołaniu prezesa także wtedy, kiedy opinia Krajowej Rady Sądownictwa jest negatywna, a więc ocena wystąpienia przesłanki "dobro wymiaru sprawiedliwości" była odmienna od tej, którą kierował się organ władzy wykonawczej. Takie rozwiązanie może prowadzić w konsekwencji do naruszenia niezależności sądu, a jest to - obok gwarancji niezawisłości sędziowskiej (art. 178 Konstytucji), drugie podstawowe kryterium określające pozycję władzy sądowniczej w systemie organów państwowych (art. 173). Nie można tu pomijać faktu, że do kompetencji prezesa sądu należą, jak wskazywano, nie tylko funkcje z zakresu administracji sądowej, ale także pewne funkcje jurysdykcyjne zastrzeżone ustawowo dla prezesa sądu (np. związane z przydziałem spraw poszczególnym sędziom art. 28 § 1 ustawy o u.s.p.).

Jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 9 listopada 1993 r., K. 11/93: "Jeżeli stanowisko prezesa łączy się z wykonywaniem czynności jurysdykcyjnych to oddanie kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracyjnego narusza zasadę niezależności sądu". Pogląd ten sformułowany, na tle innego stanu prawnego "pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, w odniesieniu do zmian polegających na wyłączeniu kompetencji samorządu sędziowskiego z procedury powoływania i odwoływania prezesa, w obecnym stanie konstytucyjnym zachowuje, ze względu na konstytucyjną pozycję Krajowej Rady Sądownictwa (art. 186), aktualność w takim zakresie, w jakim pozostawia Ministrowi Sprawiedliwości swobodę podjęcia decyzji o odwołaniu prezesa na podstawie niedookreślonej i nie w pełni weryfikowalnej przesłanki, jaką jest "dobro wymiaru sprawiedliwości" bez uwzględnienia stanowiska Krajowej Rady. Krajowa Rada Sądownictwa, pomimo swojego mieszanego składu jest, jak się wskazuje w doktrynie konstytucyjnej (por. np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. II, Warszawa 2001, s. 619) organem pozajudykacyjnym, należącym jednak do organów władzy sądowniczej Za poglądem takim przemawia systematyka Konstytucji i umiejscowienie przepisu art. 186 w rozdz. VIII (Sądy i Trybunały). Zważywszy na pozycję ustrojową Krajowej Rady i jej funkcje (stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów) uwzględnienie w procedurze odwoływania prezesa jej sprzeciwu (w postaci negatywnej opinii) w odniesieniu do okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki "dobra wymiaru sprawiedliwości" należy uznać za niezbędną gwarancję realizacji zasady niezależności sądów.

Pisemne uzasadnienie zamiaru odwołania prezesa sądu przez ministra musi zawierać, w każdym przypadku, szczegółowe wskazanie konkretnej przyczyny zamierzonej decyzji, formułowane ze świadomością, że rozpatrywane ono będzie przez gremium o najwyższym stopniu profesjonalizmu i rozeznaniu w skomplikowanej i delikatnej materii funkcjonowania władzy sądowniczej oraz doskonale rozumiejącego istotę dobra wymiaru sprawiedliwości, a także, że następować to będzie z zastosowaniem całkowicie przejrzystych procedur demokratycznych. Możliwość wyrażenia stanowczego sprzeciwu wobec odwołania prezesa w drodze negatywnej opinii - daje Krajowej Radzie rzeczywisty środek publicznego kontrolowania zasadności zamiarów Ministra Sprawiedliwości z punktu widzenia właściwie pojętego dobra wymiaru sprawiedliwości. Wydaje się także, że Krajowa Rada Sądownictwa, rozpatrując okoliczności konkretnej spraw z dystansu wynikającego z jej strukturalnego umiejscowienia, może lepiej niż samorząd sędziowski (zgromadzenie ogólne sędziów konkretnego sądu), z natury rzeczy skazany na pewną intersubiektywizację wynikającą z lokalnych uwarunkowań, ocenić dany przypadek poprzez pryzmat dobra wymiaru sprawiedliwości.

Wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r., K 12/03, OTK-A 2004/2/8, Dz.U.2004/34/304

Standard: 2767 (pełna treść orzeczenia)