Nadzór administracyjny

Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa z 2011 r.) wprowadziła nowe zasady nadzoru administracyjnego nad sądami, które opierają się na wyraźnym podziale działalności administracyjnej sądu na dwie grupy.

Z jednej strony, działalność administracyjna sądów polega na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań polegających na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i wykonywaniu innych zadań z zakresu ochrony prawnej (zob. art. 8 pkt 1 w związku z art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p.). Nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów, o której mowa w art. 8 pkt 1 p.u.s.p., sprawuje Minister Sprawiedliwości na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) - (zob. art. 9 p.u.s.p.).

Z drugiej strony, działalność administracyjna sądów polega na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań polegających na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i wykonywaniu innych zadań z zakresu ochrony prawnej (zob. art. 8 pkt 2 w związku z art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p.). W odniesieniu do działalności administracyjnej sądu, o której mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. ustawa z 2011 r. wyróżniła nadzór wewnętrzny i zewnętrzny. Wewnętrzny nadzór administracyjny sprawują prezesi sądów. Zewnętrzny nadzór administracyjny jest sprawowany natomiast przez Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem służby nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani (zob. art. 9a p.u.s.p.). Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, takie ukształtowanie zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów miało na celu ścisłe rozgraniczenie uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów oraz ograniczenie nadzoru Ministra Sprawiedliwości w zakresie "toku i sprawności postępowania" (druk sejmowy nr 3655/VI kadencja, s. 10 i nast.).

Szczegółowe unormowanie wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego znajduje się w rozdziale 5 p.u.s.p. Ponadto, w art. 37i p.u.s.p., Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego trybu sprawowania nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów polegającą na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd wymiaru sprawiedliwości lub innych zadań z zakresu ochrony prawnej. § 17- § 22 rozporządzenia z 2012 r. określają szczegółowy tryb sprawowania nadzoru zewnętrznego przez Ministra Sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 37f § 1 p.u.s.p. zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów obejmuje analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego.

Oznacza to, że zakres nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości nad prezesami sądów jest pośrednio determinowany zakresem nadzoru wewnętrznego sprawowanego przez prezesów sądów nad działalnością administracyjną sądów. Ustawodawca przewidział piętrową strukturę nadzoru, która służy zapewnieniu m.in. osiągnięciu celu nadzoru administracyjnego, jakim jest sprawność postępowania w poszczególnych sprawach.

Biorąc pod uwagę, że - jak wskazano powyżej - zakres nadzoru sprawowanego przez Ministra nad prezesami sądów pośrednio wynika z zakresu nadzoru wewnętrznego sprawowanego przez prezesów sądów nad działalnością administracyjną sądów, niezbędne jest poddanie analizie regulacji dotyczącej nadzoru wewnętrznego.

Art. 37a p.u.s.p. stanowi, że prezes sądu apelacyjnego sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądu apelacyjnego oraz sądów okręgowych i rejonowych działających na obszarze apelacji, prezes sądu okręgowego - nad działalnością administracyjną sądu okręgowego oraz sądów rejonowych działających w okręgu sądowym, a prezes sądu rejonowego - nad działalnością administracyjną sądu rejonowego.

Prezes sądu, w ramach wewnętrznego nadzoru administracyjnego, w szczególności:

1) bada sprawność postępowania w poszczególnych sprawach;

2) kontroluje działalność sekretariatu wydziału;

3) bada prawidłowość przydzielania sędziom i referendarzom sądowym spraw oraz równomiernego obciążenia ich pracą (art. 37b § 1 p.u.s.p.).

Ustawa przewiduje różnego rodzaju środki służące sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego przez prezesów sądów. Po pierwsze, osoby sprawujące wewnętrzny nadzór administracyjny mają prawo wglądu w czynności sądów, mogą żądać wyjaśnień oraz usunięcia uchybień oraz być obecne na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności (art. 37 § 1 p.u.s.p.). Po drugie, prezes sądu posiada kompetencję uchylenia czynności administracyjnych niezgodnych z prawem, naruszających sprawność postępowania sądowego lub z innych przyczyn niecelowych (art. 37 § 3 p.u.s.p.). Po trzecie, z art. 79 p.u.s.p. wynika możliwość wydawania sędziom poleceń w zakresie czynności administracyjnych, a także poleceń dotyczących sprawności postępowania sądowego. Zgodnie z art. 22 § 1 p.u.s.p. zadania z zakresu administracji sądowej wykonuje prezes sądu. W doktrynie podkreśla się, że polecenia mogą dotyczyć wyłącznie administracji sądowej, czyli funkcjonowania sądów, np. ustalenia godzin urzędowania sądów, godzin przyjęć interesantów, określenia wzorów zawiadomień i wezwań, stroju urzędowego (zob. A. Łazarska, Niezawisłość sędziowska w sprawowaniu urzędu, [w:] Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 118-119).

Czynnościami z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego wykonywanymi przez prezesa sądu apelacyjnego i prezesa sądu okręgowego są ponadto: wizytacja, obejmująca pełną działalność administracyjną sądu lub wydziału sądu, oraz lustracja, obejmująca wybrane zagadnienia z działalności administracyjnej sądu lub wydziału sądu (art. 37b § 2 p.u.s.p.).

Rozporządzenie z 2012 r. stanowi, że prezesi sądów apelacyjnych oraz prezesi sądów okręgowych sporządzają plany nadzorcze działalności sądu, określające czynności nadzorcze, czyli przede wszystkim wizytacje, o których mowa w art. 37c p.u.s.p. oraz lustracje (§ 5- § 7 rozporządzenia z 2012 r.). Ponadto, zgodnie z § 8 rozporządzenia z 2012 r., prezes sądu odpowiedzialny za przeprowadzenie czynności nadzorczej wydaje, w razie potrzeby, zarządzenia nadzorcze, czyli zarządzenia zmierzające do usprawnienia toku wewnętrznego urzędowania sądu lub podniesienia efektywności i poziomu kultury organizacji pracy.

Należy zauważyć, że ustawa przyznaje prezesom sądów szczególne kompetencje mające na celu zapewnienie sprawności postępowania. Zgodnie z art. 37b § 1 pkt 1 p.u.s.p. prezes sądu, w ramach wewnętrznego nadzoru administracyjnego, w szczególności bada sprawność postępowania w poszczególnych sprawach. Art. 37 § 4-7 p.u.s.p. określa sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie sprawności postępowania. W sytuacji stwierdzenia uchybienia w zakresie sprawności postępowania sądowego prezes sądu niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia powzięcia wiadomości o uchybieniu, może zwrócić na nie uwagę sędziemu na piśmie i żądać usunięcia skutków tego uchybienia. Sędzia, którego dotyczy ta uwaga, może zgłosić pisemne zastrzeżenie. W przypadku złożenia zastrzeżenia prezes sądu uchyla uwagę albo - w przypadku gdy uzna, że zastrzeżenie jest niezasadne - przekazuje sprawę sądowi dyscyplinarnemu. Sąd dyscyplinarny może uwzględnić zastrzeżenie lub podjąć uchwałę odmawiającą uwzględnienia zastrzeżenia. W przypadku bezskutecznego upływu terminu na złożenie zastrzeżenia lub podjęcia przez sąd dyscyplinarny uchwały o odmowie jego uwzględnienia odpis pisma zawierającego stwierdzenie uchybienia i zwrócenie uwagi dołącza się do akt osobowych sędziego. Usunięcie tych dokumentów z akt osobowych sędziego może nastąpić na wniosek sędziego po upływie pięciu lat od dnia zwrócenia uwagi.

Art. 37e § 1 p.u.s.p. przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego określone środki oddziaływania wobec prezesów i wiceprezesów sądów działających na obszarze apelacji. Przepis ten stanowi, że prezes sądu apelacyjnego może zwrócić prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagę na piśmie, jeśli stwierdzi uchybienia w zakresie kierowania sądem albo sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego. Uprawnienie to przysługuje również prezesowi sądu okręgowego wobec prezesa lub wiceprezesa sądu rejonowego działającego w okręgu sądowym (art. 37f § 3 p.u.s.p.). Ponadto, prezes sądu apelacyjnego może wydać zalecenie zmiany podziału czynności ustalonego przez prezesa sądu okręgowego (art. 37e § 2 p.u.s.p.).

Wyrok TK z dnia 14 października 2015 r., Kp 1/15, OTK-A 2015/9/147, M.P.2015/1045

Standard: 2753 (pełna treść orzeczenia)

Cała działalność administracyjna sądów ma charakter służebny i jest podporządkowana działalności podstawowej sądów, o której mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Tak więc organizacja administracji sądowej i sposób jej funkcjonowania mają wspierać prawidłowe sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, a zdolność osiągnięcia takiego stanu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny tej administracji. Dalszymi kryteriami są działanie zgodne z prawem i efektywność. Ujmując to zagadnienie od drugiej strony: brak wsparcia dla podstawowych funkcji sądu, a tym bardziej utrudnianie ich wykonywania przez administrację sądową są okolicznościami, które sprzeciwiają się racji bytu tej administracji. Administracja sądowa nie może być oceniana samoistnie, bez uwzględnienia celu jej utworzenia. W tym świetle należy rozpatrywać także kwestię nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Dotyczy to organizacji, zakresu i środków nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Kompetencje w zakresie nadzoru administracyjnego nie mogą prowadzić do ingerencji w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, a zwłaszcza naruszać lub osłabiać niezawisłości sędziowskiej.

Wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK-A 2013/8/121, Dz.U.2013/1433

Standard: 2754 (pełna treść orzeczenia)

Działalność administracyjna sądów definiowana jest przez komentatorów jako wszelka działalność zarządzająca i organizatorska sądów, inna niż związana z czynnościami jurysdykcyjnymi sędziów oraz dotycząca ochrony prawnej wykonywanej przez referendarzy sądowych (por. Komentarz do art. 8 u.s.p. [w:] red. J. Gudowski, Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 51).

Do zakresu pojęcia działalności administracyjnej u.s.p. zalicza także "tok i sprawność postępowania w poszczególnych sprawach" (por. art. 38 u.s.p.). Czynności administrowania w znaczeniu ścisłym składają się na bezpośrednie zawiadywanie środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki jest konieczny dla zapewnienia właściwego i ciągłego funkcjonowania sądu. Należą tu wszelkie czynności i decyzje związane z finansami sądu, księgowością, biurem podawczym, czynnościami sekretariatów, wyposażeniem sądów itp. Do czynności administracyjnych sensu stricto zalicza się również pewien zakres czynności dotyczących spraw osobowych zarówno sędziów, jak i urzędników sądowych, czynności porządkowe wykonywane w trakcie sądzenia lub też bezpośrednio związane z orzekaniem, jak np. wydawanie odpisów, zaświadczeń itp. (por. J. Waszczyński, Ustrój organów ochrony prawnej, Łódź 1974, s. 162 i n., K. Piasecki, Organizacja wymiaru sprawiedliwości w Polsce, Warszawa 2005, s. 166 i n.).

Trybunał dodaje, że w piśmiennictwie używany jest także termin "administracja sądowa" w szerokim znaczeniu. Pojęcie to obejmuje oprócz działalności administracyjnej w ścisłym - podanym wyżej - znaczeniu również nadzór administracyjny (służbowy), wynikający z podległości służbowej, polegający na kontrolowaniu należytego biegu urzędowania, sprawdzaniu stosowania zarządzeń i instrukcji przez organy administracji sądowej, czuwaniu nad tym, aby sędziowie i inni funkcjonariusze sądowi w postępowaniu swym przestrzegali swych obowiązków oraz na analizie orzecznictwa sądowego (por. Komentarz do art. 8 u.s.p...).

Wyrok TK z dnia 22 listopada 2010 r., P 28/08, OTK-A 2010/9/105, Dz.U.2010/229/1503

Standard: 2755 (pełna treść orzeczenia)