Gospodarka i kontrola finansowa sądu

Gospodarka finansowa struktur władzy sądowniczej w świetle polskiej Konstytucji mieści się w pojęciu gospodarki budżetowej. Organy władzy sądowniczej i towarzyszące im struktury organizacyjne są w całości utrzymywane z budżetu i obowiązane są odprowadzać do budżetu państwa wszelkie wpływy uzyskiwane z ich działalności, np. w postaci opłat sądowych. Zasadniczą formą organizacyjną prowadzenia ich działalności są jednostki budżetowe.

Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy oraz wykonywanie funkcji orzeczniczej przez Trybunał Konstytucyjny to w świetle Konstytucji podstawowe funkcje państwa, które jako takie powinny być finansowane ze środków publicznych. Z natury rzeczy zatem wysokość wydatków państwa przeznaczonych na finansowanie władzy sądowniczej nie jest i nie może być zależna od wielkości dochodów, jakie ta władza jest w stanie zgromadzić w trakcie prowadzonej działalności orzeczniczej.

Tym samym kontrola finansowa i audyt wewnętrzny w sądach i w trybunale stanowi zarazem kontrolę finansową i audyt w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych państwa w obrębie tej władzy.

Kompetencje budżetowe sądów i trybunałów nie odnoszą się bezpośrednio ani do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy, ani do wykonywania funkcji orzeczniczej przez TK; nie mają zatem znaczenia przesądzającego dla zachowania niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Mają jednak pewne znaczenie z punktu widzenia zachowania równowagi władz mającej na celu ich harmonijne współdziałanie.

Konstytucja nie zawiera natomiast żadnych postanowień bezpośrednio odnoszących się do kompetencji sądów i trybunałów w sprawach gospodarki finansowej tych organów. Pewne gwarancje w tej kwestii wynikać mogą ze sformułowanej w art. 173 zasady niezależności sądów i trybunałów. Konstytucja wyraźnie także podkreśla, że jedność prowadzenia gospodarki finansowej państwa jest bardzo silnie chroniona, jako jedna z podstawowych wartości konstytucyjnych. Zarządzanie finansowe winno być oparte o jedną, w sensie formalnym i materialnym, ustawę budżetową. Wyraźnie o tym mówi art. 219 ust. 1 Konstytucji. Ustawa taka powinna obejmować co do zasady wszystkie dochody i wydatki wszystkich organów władz publicznych na poziomie państwowym (z wyłączeniem jedynie samorządu terytorialnego, którego odrębność i samodzielność finansową gwarantują art. 165 ust. 2 i art. 167 Konstytucji).

Ustrojodawca przesądził, że żadna z trzech władz (sądownicza, ustawodawcza, wykonawcza) nie może prowadzić całkowicie samodzielnej gospodarki finansowej, tzn. m.in. zupełnie samodzielnie decydować o swoich dochodach i wydatkach. Ochrona przed nadmiernym zadłużeniem się państwa oraz deficytem budżetowym jest powinnością wszystkich władz w państwie zarówno w trakcie opracowania, uchwalania, jak i wykonywania budżetu, jednakże za egzekwowanie wykonania tej powinności odpowiedzialność ponosi wyłącznie Rada Ministrów. Ona też ma obowiązek sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu oraz uzyskania absolutorium. Tym samym konstytucyjnie dopuszczalne jest realizowanie przez Radę Ministrów funkcji polegających na czuwaniu nad jednolitością zarządzania środkami publicznymi we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych, w tym także jednostkach władzy sądowniczej. W konsekwencji przyznane Radzie Ministrów prawo oceniania sposobu prowadzenia gospodarki finansowej przez sądy i trybunały jest konstytucyjnie dopuszczalne pod warunkiem wszakże, że sposób realizacji tego prawa nie będzie stwarzał niebezpieczeństwa zakłóceń równowagi między władzą wykonawczą i sądowniczą, a w szczególności nie doprowadzi do wkroczenia władzy wykonawczej w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie, zgodnie z art. 219 ust. 2 Konstytucji, zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej określać musi w Polsce ustawa, a nie ustalona praktyka polityczna stosowania ogólnych postanowień Konstytucji (tak jak to miało miejsce w okresie międzywojennym). Wymaganie konstytucyjne co do istnienia tego rodzaju ustawy wskazuje wyraźnie, że to ona właśnie powinna określać relacje, jakie zachodzą w trakcie wykonywania budżetu pomiędzy władzą wykonawczą a sądami i trybunałami.

Ustawa, która zgodnie z Konstytucją ma określać zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej, winna regulować jedynie te funkcje Rady Ministrów związane z kierowaniem przebiegiem wykonania budżetu, które nie powielają funkcji NIK, a zarazem są niezbędne dla realizacji konstytucyjnych zadań rządu. Taką właśnie ustawą jest ustawa o finansach publicznych. W tym tylko znaczeniu można mówić o "kontrolnych", informacyjnych czy ocennych funkcjach Rady Ministrów w stosunku do jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej. Nie chodzi więc o jakieś kompetencje o charakterze samoistnym, lecz kompetencje służebne wobec funkcji podstawowej, jaką jest kierowanie wykonaniem budżetu państwa.

Niewątpliwe naruszenie równowagi między dwiema władzami wystąpiłoby na przykład w razie:

- oddziaływania Rady Ministrów na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości oraz wypływania na funkcje orzecznicze sądów i trybunałów za pomocą przydzielania im środków publicznych, a następnie kontrolowania bez żadnych ograniczeń celowości i gospodarności dysponowania nimi, jeśli od tego uzależniano by dalsze nimi dysponowanie w zakresie, jaki niezbędny jest dla wykonywania funkcji orzeczniczych, np. jeżeli chodzi o nakłady na utrzymywanie sądów, koszty powoływania biegłych, koszty korespondencji sądowej itd.,

- oddziaływania na niezawisłość sędziów i niezależność sądów za pomocą ograniczenia, blokowania lub zwiększania środków pozostających w dyspozycji tych władz w zakresie, w jakim od wysokości środków pozostających w dyspozycji organów władzy sądowniczej zależy liczba zatrudnionych sędziów w relacji do zakresu zadań sądów.

Materia dotycząca rozgraniczenia zadań obydwu władz, w trakcie wykonywania budżetu musi być unormowana przez ustawę. Stanowi o tym art. 219 ust. 2 Konstytucji. To zaś prowadzi do bardzo istotnych wniosków dotyczących cech takiej ustawy, ewentualnie ustaw. Powinny one w szczególności spełniać następujące przesłanki.

Po pierwsze, ustawy te muszą odpowiadać wymaganiom dostatecznej określoności, tak by jednoznacznie zagwarantować władzy sądowniczej, że Rada Ministrów nie będzie wkraczać władczo w te dziedziny, które dotyczą istotnych prerogatyw władzy sądowniczej.

Po drugie, ustawy te muszą odnosić się również do potencjalnych, a nie tylko rzeczywistych źródeł konfliktów kompetencyjnych, czyli muszą przewidywać, jakie konflikty na tym tle mogłyby powstać, a nie tylko powstaną z całą pewnością. Muszą zatem wprowadzać takie instrumentarium oddziaływania, które zapobiegać będzie niebezpiecznym dla państwa konfliktom. Konieczność prewencyjnego i ochronnego działania ustawodawcy wynika z faktu, że władza sądownicza, niebiorąca udziału w kreatywnym decydowaniu o wydatkach publicznych ani też w kierowaniu wykonaniem budżetu, ma w tym zakresie słabszą pozycję. Wymaga zatem ustawowej, normatywnej ochrony dla zachowania jej niezależności, w szczególności, gdy chodzi o wkraczanie ocenno-kontrolne w trakcie wykonywania budżetu. Ukształtowanie tej ochrony nie może jednak zakładać patologii działania władz państwa. Stanowiłoby to naruszenie wiążącej zasady domniemania konstytucyjności działania władz państwa, a nadto osłabiałoby wiarygodność państwa jako całości.

Po trzecie, każdy z instrumentów oddziaływania władzy wykonawczej na sądowniczą powinien być precyzyjnie unormowany. Oznacza to konieczność wskazania, kto jest uprawniony do oddziaływania, jaki jest zakres materii poddanej oddziaływaniu lub kontroli. Niezbędne jest również określenie skutków wynikających z oceny oraz ich wpływu na relację między władzą sądowniczą a Radą Ministrów, przy zachowaniu istotnych prerogatyw tej pierwszej.

Po czwarte, ustawy dotyczące tej materii muszą się charakteryzować szczególnie starannie dochowaniem wymagań procedury legislacyjnej, są one bowiem w istocie dopełnieniem i przedłużeniem części Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Rada Ministrów ma kompetencje do zbierania informacji o przebiegu wykonania ustawy budżetowej w częściach dotyczących sądów i trybunałów oraz do formułowania oceny przebiegu wykonania w celu sporządzenia sprawozdania z wykonania tej ustawy. Kompetencja Rady Ministrów do zebrania informacji oraz oceny przebiegu wykonania ustawy budżetowej poprzez prawo wglądu do dokumentów i uzyskiwania wyjaśnień w jednostkach władzy sądowniczej niesie ze sobą potencjalne zagrożenie wkraczania w sferę niezależności władzy sądowniczej. Dlatego kompetencja ta powinna być na tyle precyzyjnie zdefiniowana w ustawie, by nie dawać Radzie Ministrów ani ministrom, wchodzącym w jej skład, prawa do takiej oceny celowości i racjonalności dokonywania wydatków, która skutkując możliwością władczej ingerencji w dysponowanie wydatkami naruszałaby niezależność działania sądów w zakresie wykonywania ich konstytucyjnych zadań.

Powiązanie struktur organizacyjnych audytu wewnętrznego w zakresie, w jakim chodzi o zbieranie informacji i ich przekazywanie Ministrowi Finansów, jako reprezentantowi Rady Ministrów, nie narusza odrębnej funkcji władzy sądowniczej, gdyż nie pozwala na ocenę celowości dokonywanych zgodnie z prawem wydatków w granicach upoważnienia ustawy budżetowej. Jeśli nawet celowość takiego wydatkowania budzi, na podstawie zgromadzonych sprawozdań z przeprowadzonego audytu, wątpliwości głównego inspektora, to ustawa nie pozwala na wyprowadzenie stąd niekorzystnych skutków, dla funkcjonowania badanej jednostki, w postaci zablokowania wydatków. Organy zbierające informacje na temat standardów prowadzenia gospodarki finansowej i kontroli wewnętrznej nie dublują zadań Najwyższej Izby Kontroli.

Wkraczanie pracowników Ministerstwa Finansów do jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej, czyli do wszystkich zajmowanych przez nie obiektów i pomieszczeń, oraz nadanie tymże pracownikom prawa wglądu do dokumentów i innych materiałów bez żadnych ograniczeń przedmiotowych lub czasowych, a co ważniejsze, bez dostatecznego uzasadnienia potrzebami kontroli, stanowi także zagrożenie dla tzw. zewnętrznego obrazu wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK z 27 stycznia 1999 r., sygn. K. 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3). Przepisy te bowiem pozwalają pracownikom administracji (władzy wykonawczej) faktycznie stale przebywać na terenie sądów i trybunałów w każdym czasie i w każdym miejscu. Stwarzać to może, w przeświadczeniu obywateli, fałszywe przekonanie o instytucjonalnym, władczym oddziaływaniu Rady Ministrów na sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Wymienione względy już na etapie badania prewencyjnego uzasadniają konieczność stwierdzenia, że art. 65 ust. 1, art. 66 i art. 67 zaskarżonej ustawy są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 9 listopada 2005 r., Kp 2/05, OTK-A 2005/10/114, M.P.2005/69/962

Standard: 2705 (pełna treść orzeczenia)