Odpowiedzialność gminy za niedostarczenie pomieszczenia tymczasowego (art. 417 k.c. i art. 1046 § 4 k.p.c.)

Gmina ponosi wobec właściciela lokalu mieszkalnego odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę powstałą w okresie obowiązywania art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) na skutek zaniechania wskazania, na wezwanie komornika, tymczasowego pomieszczenia dla dłużnika mającego obowiązek opuszczenia, opróżnienia i wydania tego lokalu.

Ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawy — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 224, poz. 1342), która weszła w życie z dniem 16 listopada 2011 r., ustawodawca znowelizował ustawę o ochronie praw lokatorów w ten sposób, że określił wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia tymczasowe, zasady tworzenia ich zasobu przez gminy oraz zasady ich udostępniania na podstawie umów najmu oraz postanowił, że w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., gmina wskazuje dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę zapewniającą miejsca noclegowe. Obowiązek wskazania dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia nie istnieje, gdy powodem opróżnienia lokalu jest stosowanie przemocy w rodzinie lub wykraczanie w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, albo niewłaściwe zachowanie czyniące uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku albo gdy zajęcie lokalu nastąpiło bez tytułu prawnego, na które to przyczyny sąd ma obowiązek wskazać w wyroku orzekającym eksmisję. Jednocześnie ustawodawca stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym dłużnika, któremu nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego, komornik wstrzyma się z wykonaniem eksmisji do czasu, gdy gmina na wniosek komornika wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej jednak niż przez sześć miesięcy. Po upływie tego terminu komornik powinien usunąć dłużnika do wskazanej przez gminę noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe.

Wykonanie orzeczenia wydanego w sprawie o eksmisję z lokalu mieszkalnego nie może być przez ustawodawcę uzależniona od tego, czy wierzyciel dostarczy pomieszczenie tymczasowe osobie zobowiązanej opuścić jego lokal, w systemie prawnym nie ma bowiem podstaw do wykreowania tego rodzaju obowiązku po stronie wierzyciela, a trudno przyjąć, żeby wykonanie wydanego na jego korzyść orzeczenia miało zależeć od tego, czy dokona na rzecz dłużnika przysporzenia w postaci udostępnienia mu pomieszczenia tymczasowego na bliżej nieokreślony czas. Wywiązanie się przez państwo z przyjętych w umowach międzynarodowych i standardach konstytucyjnych obowiązków w stosunku do osób podlegających eksmisji nie mogło zatem polegać na przerzuceniu na wierzyciela ciężarów wynikających z konieczności tolerowania obecności dłużnika w lokalu, który powinien mu być wydany, przy zupełnym pominięciu obowiązków organów administracji jako realizujących bieżącą politykę państwa w tym zakresie. Przyjęcie, że na żadnym spośród podmiotów wymienionych w art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. nie ciążył prawny obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika oznaczałoby, iż sens odroczenia wejścia w życie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. w celu naprawy rozwiązań prawnych chroniących przed eksmisjami „na bruk” sprowadzał się do zaakceptowania przez kolejny rok stanu, w którym zagrożone pozostawały prawa wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem od wierzyciela można co najwyżej oczekiwać, że po wydaniu wyroku eksmisyjnego zniesie obecność dłużnika w lokalu przez rozsądny czas, konieczny dla wypełnienia tych obowiązków, które względem dłużnika przyjęły na siebie organy władzy publicznej.

Realizacja zadań państwa z zakresu wymiaru sprawiedliwości, w tym polegających na stworzeniu warunków do sprawnego egzekwowania orzeczeń sądowych, należy do ustawodawcy i administracji rządowej. Organy samorządowe mogą być jednak w określony sposób włączone w realizowanie tych zadań, zwłaszcza jeśli ich wykonywanie wiąże się z potrzebą zaspokajania potrzeb społecznych i zagwarantowania ochrony praw, w realizację których jednostki samorządu terytorialnego są włączone ze względu na przypisane im ustawą zadania. Z tej przyczyny gminom jako strukturom odpowiedzialnym za tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, ustawodawca wyznaczył zadanie w postaci „wskazywania” pomieszczeń tymczasowych dla osób podlegających eksmisji z lokali mieszkalnych. Redakcja art. 1046 § 4 k.p.c. przekonuje o tym, że ustawodawca nie ograniczył się tylko do wskazania zadania koniecznego do zrealizowania przez administrację samorządową. Zadania administracji samorządowej określone są w ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób ogólniejszy i sprowadzają się m.in. do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Artykuł 1046 § 4 k.p.c. identyfikuje sytuację faktyczną, w której ustawodawca oczekuje określonej aktywności administracji publicznej, tj. wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika obowiązanego zwolnić lokal mieszkalny podlegający wydaniu wierzycielowi w egzekucji sądowej. Trzeba zatem przyjąć, że skoro w art. 1046 § 4 k.p.c. ustawodawca uzależnił wykonanie orzeczenia o eksmisji z lokalu mieszkalnego od wskazania pomieszczenia tymczasowego przez gminę, to przepis ten jest zarazem źródłem obowiązku gminy. Od wykonania tego obowiązku gmina była zwolniona wtedy, gdy wierzyciel wskazał takie pomieszczenie lub znalazł je sam dłużnik. Nie ma znaczenia, że art. 1046 § 4 k.p.c. został zamieszczony w ustawie procesowej, gdyż wiele przepisów tej ustawy, w tym także zawartych w części II i III, ma niewątpliwie charakter materialnoprawny (np. art. 746, 857, 886 § 3, art. 887 § 1, art. 892, 9102 , art. 930, 935, 936, 938). Niedostatki unormowania zawartego w art. 1046 § 4 k.p.c., których ustawodawca nie usunął niezwłocznie po wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego, mogły utrudniać jego stosowanie, ale nie oznaczały, że obowiązek nie istnieje.

Nakładając na administrację publiczną określone zadania ustawodawca powinien jednocześnie określić formy, w jakich te zadania mają być realizowane. Jest to niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy podmiot wykonujący zadania publiczne ma wykorzystywać dla ich realizacji formy władcze; z form niewładczych administracja może korzystać swobodniej, dobierając je stosownie do rezultatu, który zamierza osiągnąć. Realizacja obowiązków gminy w zakresie dostarczenia uprawnionym lokali socjalnych i zamiennych może nastąpić tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z osobą, która spełnia warunki określone w ustawie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97, OSNAP 1998, nr 7, poz. 200). Zawarcie takiej umowy nie zależy od woli komornika lub wierzyciela egzekwowanego obowiązku, a jedynie od woli dłużnika, któremu gmina złoży ofertę zawarcia umowy. Do wykonania eksmisji osób uprawnionych do lokalu socjalnego lub zamiennego wystarczy pozyskanie przez komornika informacji, że gmina zaoferowała dłużnikowi lokal socjalny lub zamienny do wynajęcia. To samo dotyczy wskazania dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego. Do stwierdzenia, że do „wskazania” doszło wystarczy tylko zaoferowanie dłużnikowi możliwości skorzystania z pomieszczenia o standardzie oznaczonym w przepisie. Kontrola spełnienia tych wymagań jest możliwa w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym przez sąd nadzorujący jego przebieg. Możliwość przeprowadzenia przez komornika egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego, według art. 1046 § 4 k.p.c., nie była i nie jest uzależniona od uprzedniego zawarcia przez dłużnika z gminą umowy najmu, użyczenia lub innej umowy rodzącej tytuł prawny do pomieszczenia tymczasowego albo od zawarcia umowy o korzystanie z usług zakładu administracyjnego, dłużnika bowiem nie można zmusić do tego, by korzystał z udostępnianych mu form pomocy społecznej. Nieskorzystanie przez dłużnika ze złożonej mu oferty nie było i nie jest przeszkodą w wykonaniu wyroku. Nie można odmówić racji argumentom Trybunału Konstytucyjnego, który wymienił liczne niedostatki sposobu unormowania obowiązków gminy co do wskazywania pomieszczeń tymczasowych dłużnikom podlegającym eksmisji, jednak spory pomiędzy ustawodawcą nakładającym zadania publiczne a podmiotami mającymi te zadania wykonywać o to, jaki stopień konkretyzacji unormowania jest dostateczny do przyjęcia, że obowiązek został skutecznie nałożony i powinien być wykonywany, nie mogą ograniczać uczestników obrotu prawnego w dochodzeniu roszczeń w związku ze szkodami powstałymi w wyniku zaniechania wykonania określonego obowiązku.

Skoro jedyną podstawą skonstruowania obowiązku gminy wskazania dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym pomieszczenia tymczasowego jest art. 1046 § 4 k.p.c. i w żadnym innym przepisie ustawodawca do tego obowiązku oraz sposobu jego zrealizowania nie nawiązał, to trzeba wykluczyć możliwość posłużenia się przez gminę przy jego wykonywaniu którąś z władczych form działania administracji; do działania w takiej formie administracja musi dysponować wyraźną podstawą ustawową. Nie może być zatem mowy o wydaniu przez gminę aktu administracyjnego nakazującego dłużnikowi określone zachowanie (np. przeprowadzenie się do pomieszczenia tymczasowego), połączonego z możliwością zastosowania przymusu w razie niepodporządkowania się poleceniu. Nie oznacza to jednak, że gmina nie może realizować obowiązku wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika przy wykorzystaniu niewładczych form działania administracji. Na realizację tego obowiązku muszą się składać działania, które wymagają stworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, co wymaga podjęcia aktywności o charakterze gospodarczym, która nie jest związana z konkretnym stanem faktycznym, natomiast w konkretnej sytuacji faktycznej należy wskazać pomieszczenie, w którym dłużnik może znaleźć schronienie. Wskazanie takiego pomieszczenia oznacza zaoferowanie go dłużnikowi na podstawie umowy prawa cywilnego (np. użyczenia) albo umowy o korzystanie z usług świadczonych przez zakład administracyjny. Skoro „wskazanie” przez gminę pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika nie może nastąpić przy wykorzystaniu władczych form działania administracji, to charakter formy działania stosowanej w celu wykonania tego zadania nałożonego na gminę nie pozwala na przyjęcie, że jest to działanie z zakresu wykonywania władzy publicznej. Trzeba jednak rozważyć, czy o takim charakterze działania nie świadczą inne okoliczności, a w szczególności przyczyny, z powodu których ustawodawca wykreował obowiązek jego podjęcia i nałożył go na jednostkę samorządu terytorialnego, a nie inny podmiot. Stało się tak dlatego, że prawo wierzyciela do wykonania tytułu orzekającego eksmisję dłużnika z lokalu mieszkalnego wymagało ochrony oraz stworzenia warunków jego realizacji, podobnie prawo dłużnika do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania (art. 8 konwencji). Wymagało to udzielenia mu wsparcia dla działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 75 ust. 1 Konstytucji) przez dostarczenie pomieszczenia, w którym może się tymczasowo schronić. Stworzenie warunków do realizacji praw, o których mowa należy do władzy publicznej, a odpowiadające im obowiązki niewątpliwie pozostają w ścisłym związku z kompetencjami tej władzy, nawet jeśli mają być zrealizowane w formach niewładczych, przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. Ta okoliczność decyduje o przyjęciu, że wskazanie pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika jest wykonywaniem władzy publicznej, a zaniechanie tego obowiązku – zaniechaniem obowiązku polegającego na wykonywaniu tej władzy. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 11 września 2006 r., P 16/06 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 8, poz. 102) i z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 5, poz. 58) w związku z oceną działania polegającego na niedostarczeniu lokalu socjalnego osobie, dla której takie uprawnienie zostało zastrzeżone w wyroku eksmisyjnym. Trybunał uznał, że zaniechanie takie wypełnia hipotezę art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdyż w związku z jego niepodjęciem gmina wpływa na sferę podmiotową nie tylko lokatorów, ale i właścicieli lokali, którzy nie mogą odzyskać nad nimi władania. Pogląd ten został zaakceptowany w doktrynie.

Brak w systemie prawnym odpowiednika art. 18 ust. 5 u.o.p.l., który miałby zastosowanie w rozważanej sytuacji, nie oznacza jednak, że gmina nie ponosi wobec wierzyciela odpowiedzialności odszkodowawczej na zasadach ogólnych. Źródłem szkody wierzyciela jest stan, w którym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu realizacji prawa do sądu dochodzi do przewlekłości spowodowanej tym, że gmina nie wykonuje w stosunku do dłużnika obowiązku, mającego zagwarantować ochronę jego praw publicznych. Gdyby nie unormowanie przewidziane w art. 1046 § 4 k.p.c., wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym przeciwko dłużnikowi miałby podstawy oczekiwać, że organ egzekucyjny przeprowadzi postępowanie egzekucyjne i wyda mu lokal wolny od osób i rzeczy w rozsądnym czasie. Wierzyciel nie musi się troszczyć o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dłużnika i w związku z tymi potrzebami nie ciążą na nim żadne obowiązki; takie obowiązki przyjęło na siebie państwo, a ich realizację nakazało gminom. Niewykonanie przez gminę obowiązku służącego ochronie dłużnika, ze świadomością, że jego wykonanie warunkuje zrealizowanie publicznego prawa podmiotowego wierzyciela, jest zaniechaniem sprzecznym z prawem, może zatem rodzić odpowiedzialność na zasadach ogólnych.

Uchwała SN z dnia 13 grudnia 2011 r., III CZP 48/11

Standard: 22407 (pełna treść orzeczenia)

Zobacz glosy

Gmina może ponosić wobec właściciela lokalu odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną niewskazaniem pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c.

W przypadku niewskazania tymczasowego pomieszczenia wierzyciel (właściciel lokalu) z reguły ponosi szkodę, ponieważ musi tolerować zajmowanie jego lokalu przez osoby nieuprawnione, nie może w dalszym ciągu korzystać z lokalu i pobierać pożytków; jest też poważnie ograniczony w możliwości dysponowania lokalem.

W świetle art. 417 § 1 k.c. zaniechanie działania władzy publicznej obejmuje tylko te sytuacje, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło (zob. wyroki SN: z 26 marca 2003 r., II CKN 1374/00 i z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04). Na gruncie art. 1046 § 4 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 2 u.o.p.l. należy zatem uznać, iż przewidzianym w ustawie (w art. 1046 § 4 k.p.c.) wypadkiem, w którym gmina obowiązana jest zaspokoić potrzeby mieszkaniowe określonych osób, jest udostępnienie tymczasowego pomieszczenia.

Uchwała SN z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 120/10

Standard: 67932 (pełna treść orzeczenia)