KRS - opiniowanie projektów aktów normatywnych

Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zadanie to realizowane jest m.in. przez zaangażowanie KRS w procedury stanowienia i oceny konstytucyjności prawa, które dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W ramach procedury stanowienia prawa KRS uprawniona jest do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, a także przedstawiania wniosków w tym zakresie (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS). Natomiast w ramach procedury oceny konstytucyjności prawa KRS uprawniona jest do inicjowania kontroli abstrakcyjnej w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji), jak również wyrażania stanowiska w sprawach dotyczących sądownictwa i sędziów, jeżeli TK o przedstawienie takiego stanowiska się zwróci (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS). Zarówno opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów, jak i inicjowanie kontroli ich konstytucyjności stanowią formy realizacji tego samego zadania konstytucyjnie powierzonego KRS, tj. strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Obie te kompetencje mają zatem swoje umocowanie w treści art. 186 ust. 1 Konstytucji, choć pierwsza z nich expressis verbis ujęta jest w ustawie, druga zaś - w Konstytucji. Łącznie obie te kompetencje umożliwiają KRS reagowanie na zagrożenia dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów, zarówno prewencyjnie, na etapie projektowania prawa, jak i represyjnie, na etapie jego obowiązywania. Opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących władzy sądowniczej wywodzące się z art. 186 ust. 1 Konstytucji jest przy tym nie tylko uprawnieniem KRS, lecz także jej obowiązkiem. Brak zasięgnięcia opinii tego organu w toku postępowania ustawodawczego należy zatem oceniać nie tylko jako pozbawienie go uprawnienia konstytucyjnie mu przyznanego, lecz także uniemożliwienie mu realizacji obowiązku nałożonego przez Konstytucję.

Uprawnienie do opiniowania przez KRS projektów aktów normatywnych ma szczególne znaczenie w postępowaniu ustawodawczym, ustawa bowiem jest jedyną dopuszczalną formą ingerencji organów stanowiących prawo w sprawy dotyczące władzy sądowniczej. Ingerencja ta musi mieścić się w ramach wyznaczonych przez Konstytucję, stąd też uprawnienie KRS do opiniowania projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów spełnia istotną funkcję gwarancyjną. Choć zatem opinia KRS nie jest prawnie wiążąca i służy jedynie poszerzeniu wiedzy organu przygotowującego projekt aktu normatywnego i organu projekt ten rozpatrującego, to jednak jej zasięgnięcie jest konieczne zawsze, gdy projekt ten dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W wydanym w pełnym składzie wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, TK stwierdził, że "Uprawnienie Krajowej Rady Sądownictwa do «zajmowania stanowiska» nie oznacza możliwości narzucania przez nią jakichkolwiek rozwiązań Sejmowi, w żadnym stopniu nie daje jej też prawa weta wobec decyzji parlamentu. Jest to tylko uprawnienie do sformułowania stanowiska wobec projektowanych rozwiązań ustawodawczych i do przekazania go Sejmowi, tak aby nadając ustawie ostateczną treść miał on świadomość, jakie są poglądy i propozycje organu konstytucyjnie powołanego do czuwania nad ochroną niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Ustawa o KRS w żaden sposób nie ogranicza merytorycznej swobody w normowaniu ustroju sądownictwa, a jedynie zakłada, że poznanie stanowiska KRS przez ustawodawcę skłoni go do refleksji i pozwoli na unikanie regulacji nie do końca przemyślanych i dopracowanych pod względem legislacyjnym".

Prawo nie przesądza etapu postępowania ustawodawczego, w którym projekt ustawy powinien zostać przedłożony KRS do zaopiniowania. Z art. 34 ust. 3 zdanie pierwsze regulaminu Sejmu wynika jednak, że procedura opiniodawcza powinna mieć miejsce już na etapie przygotowywania projektu ustawy, ponieważ uzasadnienie projektu ustawy powinno informować o przedstawionych opiniach, jeśli obowiązek ich zasięgnięcia wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii organu uprawnionego do jej wyrażenia (art. 34 ust. 3 zdanie drugie regulaminu Sejmu). Procedura opiniodawcza powinna być inicjowana również na dalszych etapach postępowania ustawodawczego, jeśli do projektu w formie poprawek zostaną wprowadzone postanowienia dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, o których KRS nie miała możliwości wypowiedzenia się na etapach wcześniejszych. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska KRS w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył projekt i do którego KRS odniosła się lub mogła się odnieść w pierwszej swojej opinii. Stąd też TK podkreślał, że "wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii" (wyrok TK z 13 czerwca 2013 r., sygn. P 35/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 59; zob. również orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49 oraz wyroki z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293 i 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5). Jeśli jednak poprawka wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu w sposób przekształcający charakter materii i założenia treściowe tego projektu, to aktualizuje się na nowo obowiązek zasięgnięcia opinii KRS na ten temat (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98).

Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A 2015/11/186, Dz.U.2015/2147

Standard: 2672 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, co przesądza, że zasady prawidłowej legislacji nie zostały złamane. Innej oceny wymagałaby sytuacja, w której KRS zaopiniowałaby określone rozwiązania, które następnie zostałyby zmienione (w kontekście niniejszej sprawy, gdyby zmieniony został na przykład okres "zamrożenia" wynagrodzeń, albo zostałyby one "zamrożone" na niższym poziomie).

Wyrok TK z dnia 13 czerwca 2013 r., P 35/12, OTK-A 2013/5/59, Dz.U.2013/796

Standard: 2673 (pełna treść orzeczenia)