Samorząd zaufania publicznego

Samorząd zawodu zaufania publicznego, powołany zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, w drodze ustawy, realizuje dwie zasadnicze funkcje: reprezentuje osoby wykonujące ten zawód oraz sprawuje pieczę nad jego należytym wykonywaniem w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W wyroku z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 86) Trybunał zaznaczył, że obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo.

Termin konstytucyjny "piecza" należy rozumieć szeroko; "nazbyt wąskie, nazbyt literalne jego tłumaczenie może bowiem w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji spowodować brak uwzględnienia podstawowych, istotnych cech tego samorządu", jak np. niezależność (H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem Marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka, Warszawa 2002).

Zakres przedmiotowy "pieczy" określa konstytucyjny termin "należyte wykonywanie zawodu". Wskazuje on, że "pieczą" samorządu zostały objęte te czynności, które należą do zakresu zadań realizowanych w ramach wykonywania zawodu. Należy podkreślić jednak, że "piecza" nie jest tożsama z "nadzorem" nad należytym wykonywaniem zawodu; jest to pojęcie znacznie szersze, obejmujące między innymi udzielanie wsparcia (pomocy) członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków, ale także egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonywania zawodu. W aspekcie podmiotowym "pieczy" podlegają wszystkie osoby wykonujące dany zawód zaufania publicznego.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje, przedstawione w dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zawodów zaufania publicznego, twierdzenie, że to od decyzji ustawodawcy zależy szczegółowe określenie zadań samorządu zawodowego mieszczących się w pojęciu "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu". Jednocześnie Trybunał podkreśla, że swoboda ustawodawcy wkraczania w granice zadań samorządu nie jest nieograniczona (por. wyrok z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149). Mimo że postanowienia Konstytucji nie przesądzają jednego modelu zadań i kompetencji samorządu zawodowego, pozostawiając tym samym ustawodawcy pewną swobodę w jego ukształtowaniu, to konieczne jest, aby prawodawca, określając ten model, zachował istotę "pieczy" oraz wypełnił przesłankę sprawowania jej "w interesie publicznym i dla jego ochrony" (por. sygn. K 37/00). Odnosząc się do "istoty" pieczy, należy pamiętać również o publicznym charakterze tej funkcji (por. P. Sarnecki, Radca prawny jako zawód zaufania publicznego, "Radca Prawny" 2002, nr 4-5, s. 27; M. Kotulski, Samorząd zawodowy, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2002, s. 377, 383).

Trybunał Konstytucyjny podziela, przyjęty powszechnie w doktrynie pogląd, iż podział zadań na zadania własne oraz zadania zlecone, który przyjmuje się w odniesieniu do zadań realizowanych przez samorząd terytorialny, nie jest adekwatny do zadań samorządów zawodowych oraz gospodarczych. W ramach samorządu terytorialnego wszystkie realizowane zadania mają charakter zadań publicznych. Samorządy zawodowe natomiast wykonują zadania służące realizacji funkcji określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wśród tych zadań znajdują się zarówno zadania o charakterze publicznym, jak i zadania, które mają charakter wewnątrzorganizacyjny samorządu (zadania własne). Podział ten, co należy podkreślić, również z uwagi na regulację badaną w niniejszej sprawie, nie jest rozłączny i zupełny.

Należy podkreślić, że ustawodawca ma pewną swobodę kształtowania kompetencji i zadań wykonywanych przez dany samorząd zawodowy. Powierzenie określonemu samorządowi zawodowemu realizacji zadania, które nie należy do wspólnego dla wszystkich samorządów zawodów zaufania publicznego obszaru "pieczy", nie oznacza naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji, jeżeli nastąpiło w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, co wymaga każdorazowej oceny.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd przedstawiony w piśmiennictwie, iż "samorządy zawodowe jako instytucje powołane przez prawodawcę do wykonywania funkcji publicznych powinny działać w warunkach zabezpieczenia finansowego. Państwo, powierzając zadania publiczne strukturze od siebie niezależnej, powinno zapewniać wprawdzie środki na jego realizację, jednakże podmiot realizujący zadanie publiczne powinien działać w warunkach regulacji prawnej umożliwiającej mu egzystencję poprzez zagwarantowanie prawne możliwości pozyskiwania środków finansowych. Gdyby samorządy zawodowe nie posiadały osobowości prawnej i zdolności posiadania majątku i gospodarowania nim i działalność ich opierałaby się jedynie na środkach finansowych przekazanych przez państwo w celu wykonania zadań publicznych, to nie byłyby w ogóle samorządem, tylko agendą państwą powołaną do realizacji zadań poruczonych przez państwo" (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 63).

Rozszerzenie zakresu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, poprzez powierzenie zadania, będącego w części zadaniem publicznym, bez jednoczesnego zapewnienia źródeł finansowania ze środków publicznych jest dopuszczalne. Należy jednak mieć na uwadze, że taka regulacja stanowi ingerencję w prawo własności korporacji, a tym samym musi być zgodna z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Wyrok TK z dnia 14 grudnia 2010 r., K 20/08, OTK-A 2010/10/129, Dz.U.2010/244/1636

Standard: 446 (pełna treść orzeczenia)