Prawo własności w ujęciu konstytucyjnym

Obowiązująca Konstytucja nie przewiduje podmiotowej stratyfikacji własności ani preferencyjnego traktowania własności publicznej w stosunku do własności prywatnej, co było charakterystyczną cechą regulacji stosunków właścicielskich w Konstytucji z 1952 r. (zob. np. wyroki TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99; 16 marca 2004 r., K 22/03; 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05). Szczegółowe typy własności znane z Konstytucji z 1952 r. (ogólnonarodowa i społeczna, w tym spółdzielcza, której przysługiwała szczególna ochrona, a ponadto poręczona i chroniona na podstawie obowiązujących ustaw własność osobista obywateli i własność indywidualna ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników) zniesiono wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444). Chociaż w art. 20 Konstytucji wymieniono "własność prywatną", będącą jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej, to sformułowanie to musi być traktowane nie jako podkreślenie odwrócenia modelu ochrony własności w państwie w porównaniu z okresem państwa socjalistycznego, ale jako podkreślające, że model gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej opierać się ma przede wszystkim na majątku prywatnym, a nie publicznym.

Trybunał zwraca uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności należącej do podmiotów konstytucyjnych wolności i praw. Odmienność wyraża się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji).

Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., K 29/13). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych.

W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno «własność prywatną"» jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r.). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze.

Podstawę prawną powyższego sposobu widzenia własności Skarbu Państwa stanowią również art. 216 ust. 2 i art. 218 Konstytucji. Zgodnie z art. 216 ust. 2 Konstytucji nabywanie, zbywanie i obciążanie m.in. nieruchomości Skarbu Państwa następuje na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie. Z kolei w świetle art. 218 Konstytucji sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa ma określać ustawa. Konstytucyjne pojęcia "nabywania", "zbywania" i "obciążania" nieruchomości oraz "majątku Skarbu Państwa" występujące w tych przepisach powinny być interpretowane szeroko i obejmować takie czynności prawne, jak np. ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa bądź uczynienie ich przedmiotem stosunków obligacyjnych (np. dzierżawy), a także zasady egzekwowania należności z tego tytułu.

Trybunał w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku o sygn. K 19/00, w myśl którego "szczególny status «sektora publicznego w działalności gospodarczej» nie wyklucza nałożenia w tym zakresie szczególnych warunków lub ograniczeń. Jego funkcjonowanie opiera się bowiem - konstytucyjnie rzecz ujmując - także na przepisach rozdziału X Konstytucji, który reguluje nie tylko problematykę budżetową, ale upoważnia ustawodawcę do uregulowania sposobu zarządzania mieniem Skarbu Państwa (art. 218 Konstytucji) oraz zasad i trybu nabywania zbywania, obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne (art. 216 ust. 2).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy przepis konstytucyjny wymienia tylko najważniejsze czynności zarządzania majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (także tych, które prowadzą działalność gospodarczą), co nie oznacza, że ustawodawca nie jest upoważniony do regulowania także innych zagadnień. Wprost przeciwnie - art. 216 ust. 2 Konstytucji uznać można za upoważnienie (a przynajmniej konstytucyjną akceptację) do bardzo głębokiej ingerencji ustawodawczej w działalność gospodarczą państwowych osób prawnych" (wyrok TK z 7 maja 2001 r., K 19/00). Powyższy pogląd, mutatis mutandis, należy odnieść do zarządzania nieruchomościami rolnymi będącymi częścią Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR, której podlega około 1 790 000 hektarów użytków rolnych, co stanowi około 5% ogółu użytków rolnych w Polsce. Agencja jest tym samym największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., K 8/10).

Wyrok TK z dnia 18 października 2016 r., P 123/15

Standard: 1833 (pełna treść orzeczenia)

Prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 Konstytucji należy interpretować na tle zasad ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności art. 2 i art. 20 Konstytucji. Własność prywatna jest zaliczana do podstawowych zasad ustrojowych państwa. Zgodnie z art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta art. na własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten należy łączyć z art. 2 Konstytucji, stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Nakaz „równej dla wszystkich” ochrony własności oznacza zakaz podmiotowego (kategorialnego) różnicowania ochrony własności różnych grup osób. Nie oznacza jednak zakazu różnicowania przedmiotowego i jakościowego poszczególnych praw majątkowych (por. wyroki TK z: 2 czerwca 1999 r., K 34/98, oraz 29 czerwca 2001 r., K 23/00. W szczególności w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału za niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji uznano wygaśnięcie ex lege własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego w wypadku ustania członkostwa, bez prawa do lokalu zamiennego (por. wyrok TK z 11 grudnia 2008 r., K 12/08).

Wyrok TK z dnia 29 lipca 2013 r., SK 12/12

Standard: 1835 (pełna treść orzeczenia)