Piecza nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego

Utworzone z woli ustawodawcy samorządy zawodów zaufania publicznego są upoważnione do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w celu oraz w granicach wyznaczonych przez ustrojodawcę. Celem tym jest przestrzeganie, by zarówno w sensie merytorycznym jak i prawnym czynności, składające się na wykonywanie zawodu, wykonywane były na odpowiednim poziomie, a piecza sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy - "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza, w rozumieniu Konstytucji, że ustawowo dopuszczalne są pewne ograniczenia konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Przy czym ich celem nie może być stworzenie określonej grupie zawodowej przywilejów, lecz mają służyć interesowi publicznemu, a ich zakres powinien być odpowiedni do ochrony tego interesu (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że to właśnie sprawowanie "pieczy" należy do istoty samorządu utworzonego z woli ustawodawcy na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Tworząc bowiem samorząd zawodowy, ustawodawca jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, ale - co należy podkreślić - w kształcie przez siebie określonym. Dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest bowiem zadaniem państwa. Zadanie to może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości lub w części, zależnie od decyzji prawodawcy.

Należyte wykonywanie konstytucyjnych funkcji samorządu zawodowego wymaga zapewnienia mu możliwości nie tylko decydowania albo współdecydowania o tym, kto może wykonywać dany zawód, lecz także kontrolowania sposobu jego wykonywania. Postanowienia Konstytucji nie przesądzają jednak szczegółowych rozwiązań w sprawach tego rodzaju. Na ich gruncie możliwe są różne modele ukształtowania zadań i kompetencji poszczególnych samorządów zawodowych. Określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu, które wiązałyby ustawodawcę. Prawodawca konstytucyjny nie określił zatem standardów przygotowania zawodowego do poszczególnych zawodów zaufania publicznego, świadomie pozostawiając unormowanie tej sprawy ustawodawcy.

Konstytucyjne pojęcie zawodu zaufania publicznego zakłada implicite odpowiednie przygotowanie do takiego zawodu. Przy czym określenie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określenie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, należy do ustawodawcy. Treść art. 17 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do wyprowadzania jakichkolwiek szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu, które wiązałyby ustawodawcę w rozważanym zakresie. Prawodawca konstytucyjny nie określił więc standardów przygotowania zawodowego do poszczególnych zawodów zaufania publicznego, świadomie pozostawiając unormowanie tej sprawy ustawodawcy. Niemniej jednak poruczoną ustawodawcy swobodę w tym zakresie wyznaczają trzy podstawowe zasady konstytucyjne: 1) ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2) równości, która nakazuje jednakowe traktowanie egzaminowanych oraz 3) sprawiedliwej procedury, która nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji formalnych rzetelności i prawidłowego przebiegu egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10).

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w ustalaniu zasad egzaminu zawodowego. Wyłączenie wszelkiego wpływu samorządu na ustalanie zasad składania egzaminu zawodowego, decydującego merytorycznie o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, w istotnym stopniu uniemożliwiałoby temu samorządowi wywiązanie się z powinności konstytucyjnej, ustanowionej w art. 17 ust. 1 (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06).

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał stwierdzał, że organy samorządu powinny mieć ustawowe instrumenty wyrażania opinii w sprawie egzaminu, tak by mogły wywierać wpływ na jego kształt (zob. wyrok TK z 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10). W szczególności powinny mieć wpływ na merytoryczny zakres egzaminu zawodowego, przez uczestnictwo w określaniu zakresu przedmiotowego egzaminu, a nadto adekwatną reprezentację w składach komisji egzaminacyjnych, co zapewnić miałoby sprawdzenie umiejętności kandydata i jego przygotowania do wykonywania zawodu zaufania publicznego (zob. wyroki TK z: 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06). Trybunał dodawał przy tym, że skoro art. 17 ust. 1 Konstytucji nie ustanawia zasad dotyczących dostępu do zawodów zaufania publicznego, stosowanie tego przepisu jako wzorca w procesie kontroli konstytucyjności prawa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości (zob. wyrok TK z 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10).

Uprawnienia związane ze sprawowaniem przez samorząd zawodowy "pieczy" obejmują: dokonywanie czynności związanych z decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustalanie zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwo dyscyplinarne w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych, prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego, jak również prawo odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad przygotowania zawodowego oraz na ustalanie merytorycznego zakresu egzaminu zawodowego (zob. wyroki TK z: 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06; 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00).

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w ustalaniu zasad egzaminu zawodowego. Jednocześnie art. 17 ust. 1 Konstytucji nie określa bliżej ani zakresu, ani form tego współudziału. Niemniej jednak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, organy danego samorządu powinny mieć ustawowo zagwarantowane instrumenty wywierania wpływu na kształt egzaminu (zob. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25).

Wyrok TK z dnia 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013/2/16, Dz.U.2013/244

Standard: 440 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 1/10 przyjął, że treść art. 17 ust. 1 Konstytucji sugeruje daleko idącą swobodę ustawodawcy, jeśli chodzi o podjęcie decyzji o utworzeniu samorządu zawodowego, co wynika z użycia w tym przepisie sformułowania "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe". Trybunał podkreślił, że decyzja ta jest suwerennym rozstrzygnięciem ustawodawcy, a Konstytucja nie formułuje prawa do samorządu zawodowego. Jeżeli jednak samorząd zawodowy zostanie już ustanowiony, to ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że z uwagi na to, iż dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest pierwotnie zadaniem państwa, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu, ustawodawca ma pewną swobodę co do zakresu pieczy powierzanej samorządowi. Zakres ten może być więc ograniczony, jeżeli tylko ustawodawca zdecydował się na przyjęcie takiego właśnie modelu, jednocześnie zapewniając w interesie publicznym inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji zawodowej.

Podczas kształtowania modelu powierzonej samorządowi zawodowemu pieczy ustawodawca powinien brać pod uwagę dwie kwestie. Po pierwsze, powinien uwzględnić zasadę subsydiarności wyrażoną w preambule Konstytucji, zgodnie z którą państwo nie powinno wykonywać tych zadań publicznych, które mogą być realizowane w sposób bardziej czy nawet tak samo efektywny przez wspólnoty terytorialne czy zawodowe. Kryterium branym pod uwagę podczas rozdzielania zadań publicznych pomiędzy różne podmioty w świetle zasady pomocniczości powinna być zatem sprawność i efektywność ich działania w danym obszarze zadaniowym. Po drugie, ustawodawca powinien brać pod uwagę konieczność zapewnienia ochrony interesu publicznego związanego z wykonywaniem zawodów zaufania publicznego na możliwie wysokim poziomie. Konieczność ograniczenia zakresu pieczy powierzonej danemu samorządowi zawodowemu może wynikać zatem z potrzeby ochrony zagrożonego interesu publicznego.

Art. 17 ust. 1 Konstytucji precyzuje cel i granice sprawowanej przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. Piecza ta, z wyraźnego nakazu ustrojodawcy, ma być sprawowana w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Celem sprawowanej pieczy ma być przestrzeganie właściwej jakości czynności składających się na wykonywanie tych zawodów. Stan docelowy ustrojodawca określił wyrażeniem "należyte wykonywanie zawodu". Art. 17 ust. 1 Konstytucji wyznacza zatem ramy i ukierunkowuje sprawowanie pieczy. Ramy te determinuje interes publiczny, zaś sprawowana piecza służyć winna ochronie tego interesu. "Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie «sprawowania pieczy» podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze «sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów» i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia «interesu publicznego». Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania «pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego (...).

Sprawowanie «pieczy» odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego «zaufania publicznego», które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. sygn. P 21/02). W odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania (...). Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zwodów zaufania publicznego" (sygn. K 1/10).

W istotę sprawowania pieczy samorządu zawodowego nad należytym wykonywaniem określonego zawodu wpisana jest uzasadniona funkcjami tego samorządu kompetencja w zakresie ingerowania w konstytucyjną wolność jednostki wyrażoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści w sobie konstytucyjne zagwarantowanie trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tekst jedn.: wolność wykonywania zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać - na podstawie tego przepisu - ograniczeń wskutek sprawowanej przez samorząd korporacji zawodowej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Brak przesłanek, by uznać, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu stanowi przesłankę prawną każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy. Ingerencja taka jest dopuszczalna na warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. w drodze ustawy i ze względu na wartości enumeratywnie tam wyliczone, nadto w zakresie proporcjonalnym, tj. niezbędnym dla ochrony tych wartości (por. wyrok sygn. P 21/02).

Ustawodawca, decydując się na utworzenie samorządu zawodowego, przekazuje mu część zadań publicznych związanych ze sprawowaniem pieczy nad należytym i zgodnym z interesem publicznym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Sądownictwo dyscyplinarne w świetle poglądów doktryny prawnej stanowi jedną z podstawowych form nadzoru korporacji zawodowej nad działalnością jej członków wykonywanego w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Oprócz nadzoru wewnętrznego nad działalnością członków samorządu zawodowego (sprawowanego przez organy tego samorządu) w demokratycznym państwie prawnym istnieje konieczność zapewnienia nadzoru zewnętrznego nad działalnością samorządu. Wynika to po pierwsze z tego, iż zadania przekazane samorządom zawodowym mają charakter istotnych dla społeczeństwa zadań publicznych, które pierwotnie należą do państwa. Po drugie, brak nadzoru państwa nad działalnością samorządów zawodowych nie sprzyjałby należytemu wykonywaniu powierzonych im zadań.

W wyroku z 1 grudnia 2009 r. o sygn. K 4/08, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że należy odróżniać pieczę nad wykonywaniem zawodu od nadzoru nad sprawowaniem tej pieczy przez organy samorządu zawodowego. Trybunał wskazał także, że nadzór nad działalnością samorządu zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu. Doprecyzowując ten pogląd, należy stwierdzić, że nadzór wykonywany przez organy samorządu zawodowego w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego (przybierający także formę sądownictwa dyscyplinarnego) objęty jest nadzorem zewnętrznym, sprawowanym głównie przez centralne organy administracji państwowej, a także prezesów sądów. Wynika to stąd, że zadania przekazane samorządom zawodowym na zasadzie decentralizacji pierwotnie należą do państwa.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 17 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli przepisów ograniczających zadania samorządu zawodowego (reprezentowanie członków korporacji i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu). Jak stwierdzono w przywoływanym wyroku o sygn. K 4/08, przepisy, które przyznają analogiczną kompetencję samorządowi zawodowemu oraz innemu organowi władzy publicznej nie są przepisami ograniczającymi zadania samorządu.

Wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., K 14/10, OTK-A 2012/7/83, Dz.U.2012/867

Standard: 441 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja w art. 17 ust. 1 określa zadania publiczne samorządów zawodów zaufania publicznego. Są nimi reprezentowanie osób wykonujących dany zawód oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem danego zawodu. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie danego zawodu, a więc świadczenie usług odpowiedniej jakości na rzecz obywateli. Jedynym uzasadnionym celem sprawowanej pieczy jest ochrona interesu publicznego. Interes ten musi być przy tym określany z perspektywy dobra wspólnego. Dobro wspólne zakłada staranne ważenie rozmaitych i niekiedy przeciwstawnych wartości, stosownie do rangi wartości konstytucyjnych, które znajdują się u ich podstaw. Jednocześnie pojęcie interesu publicznego wyznacza granice sprawowanej pieczy. Powierzone przez ustawodawcę kompetencje w zakresie sprawowanej pieczy nie mogą wykraczać poza zakres niezbędny dla zapewnienia interesu publicznego. Z kolei organy samorządu zawodowego, wykorzystując przysługujące im luzy decyzyjne, nie mogą wykraczać poza granice działania określone przez interes publiczny.

Wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012/3/25, Dz.U.2012/298

Standard: 442 (pełna treść orzeczenia)